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L’État français face au risque politique dans les années 1970 : les cas polonais, sud-africain et iranien

Laurence BADEL

Dans les années 1970, comme dans les décennies antérieures, la question de l’intervention étatique se pose dans les mêmes termes de prévention et de couverture du risque politique. Un dispositif a été mis en place au lendemain de la Seconde Guerre mondiale qui participe, de manière plus générale, du système d’économie mixte institué alors en France. Il repose sur une Banque française du commerce extérieur, réorganisée, et sur un nouvel organisme, la COFACE, appelée à reprendre les fonctions de l’ancienne assurance-crédit d’État.
À partir des années 1960, la gestion étatique du risque politique s’inscrit dans le cadre de la politique plus générale dite des « grands contrats » que la France développe dans un contexte de concurrence internationale avivée. Cette politique fondée sur l’exportation de biens d’équipement, de « grands ensembles », axée sur les pays de l’Europe de l’Est, sur certains pays en voie de développement de l’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie, mobilise des sommes considérables. Les enjeux commerciaux, techniques et financiers sont extrêmement lourds pour les entreprises et l’industrie françaises. Dès lors, elles ont besoin de l’engagement étatique pour obtenir à la fois le soutien des banques et l’attribution des marchés.

Les instruments généraux de l’État
en matière d’information et de garantie du risque politique


En matière de prévention des risques, la maîtrise de l’information sur les marchés extérieurs est cruciale. Or, au début des années 1970, la France dispose en la matière d’un dispositif étatique très étendu au niveau mondial avec un réseau très dense de postes d’expansion économique établis, progressivement depuis 1945, auprès de ses ambassades, et lui assurant une très bonne couverture géographique. L’engagement de l’État a été rendu nécessaire, au lendemain de la Première Guerre mondiale, par l’incapacité du plus grand nombre des entreprises à se constituer leurs propres réseaux d’information, à l’exception des rares sociétés industrielles ou bancaires déjà internationalisées et disposant de bureaux d’information ou d’études.
Ce rôle d’informateur qu’assure l’État n’est pas nouveau. Il remonte, au moins, à l’époque moderne. L’un des signes les plus spectaculaires a été la spécialisation progressive des consuls rattachés au ministère des Relations extérieures pendant la Révolution française, même s’ils n’ont jamais été les seuls agents publics. Toutefois, l’État n’a jamais disposé de monopole en la matière : les acteurs privés ont, parallèlement, constitué leurs propres réseaux. Les insuffisances structurelles des entreprises les ont néanmoins conduites à solliciter une intervention bien plus importante de l’État. Le dispositif qui s’est mis en place en 1919, puis qui s’est renforcé en 1945, a reposé sur la synergie des principaux réseaux étatiques à l’étranger : réseaux diplomatiques et consulaires classiques, réseau des postes d’expansion économique (PEE) et réseau des attachés financiers [1]. À cela se sont ajoutés le réseau des acteurs parapublics que constituent les chambres de commerce françaises à l’étranger et celui des entrepreneurs « labellisés » par l’État que sont les conseillers du commerce extérieur de la France.

Par ailleurs, le dispositif étatique n’a jamais été statique. Il s’est adapté en fonction de l’évolution des contraintes internationales s’exerçant sur la politique extérieure de la France : décolonisation, chocs pétroliers, chute du mur de Berlin, affirmation des pays émergents sur la scène internationale. Dans les années 1970, le conseiller commercial, chef du poste économique, tient un rôle polyvalent de conseiller économique de l’ambassadeur et d’appui des entreprises françaises implantées dans sa circonscription. Capable de fournir une appréciation globale de la situation économique intérieure de chaque pays, il est tenu de participer, avec une influence plus ou moins reconnue, au processus d’attribution de la garantie de l’État pour les gros contrats passant devant le comité des directeurs (cf. infra) et la commission des garanties.

Au problème de la collecte de l’information succède celui de son traitement et de sa diffusion. Pour l’analyse, l’État s’en remet à la compétence de ses agents, issus principalement du corps diplomatique, du corps de l’Expansion économique à l’étranger, de l’inspection des Finances, et, plus généralement de l’École nationale d’administration. Il se repose aussi sur le travail effectué par un organisme parapublic, recréé en 1943, et dont le statut a été redéfini le 4 mai 1960 : le Centre national du commerce extérieur. Devenu Centre français du commerce extérieur (CFCE) au début des années 1970, celui-ci a pour mission de diffuser l’information issue des postes auprès des entrepreneurs français, avec l’ambition croissante qu’elle atteigne effectivement le milieu des petites et moyennes entreprises [2]. Le Moniteur officiel du commerce et de l’industrie (MOCI) est l’organe de presse spécialisé qui, dans ces années-là, assure l’information la plus large auprès des exportateurs. Toutefois, le CFCE est le premier à reconnaître que les méthodes d’analyse se sont diversifiées depuis le début des années 1960, en particulier du fait des approches plus sophistiquées développées par des sociétés de conseil spécialisées intégrant des « indicateurs de risques » [3]. Par ailleurs, les institutions internationales (Banque mondiale, FMI, OCDE) assurent aussi le traitement de l’information économique. Enfin, les organismes parapublics français tiennent un rôle particulier dans l’évaluation du risque politique pour les pays qui font l’objet de garanties gouvernementales : la COFACE et la Banque française du commerce extérieur déjà mentionnées.

Une information bien établie garantit-elle la sûreté de la décision d’exporter ou d’investir à l’étranger ? Dans la mesure, où, indéniablement, d’autres paramètres entrent en ligne de compte, l’entreprise a recours à des techniques de couverture du risque politique, et, dans les années 1970, elle le fait essentiellement dans le cadre de procédures mises en place par les pouvoirs publics français. Sur les opérations d’exportation, la COFACE offre, depuis 1946, des garanties contre le risque politique dans le cadre de ses procédures d’assurance-crédit. Pour les opérations à moyen terme prolongé (supérieures à 5 ans) et à long terme (sept ans et plus) elle intervient pour le compte du Trésor et assure les risques politiques, monétaires ou catastrophiques, reprenant à son compte les fonctions de l’ancienne assurance-crédit d’État, créée en 1928 (cf. introduction).

En ce qui concerne la garantie des investissements à l’étranger, il a fallu attendre le ministère de Michel Debré et les décrets du 12 avril 1967 pour que soit instituée une procédure de garantie des investissements industriels « connexes à des opérations d’exportation », étendue en septembre 1970 aux investissements commerciaux à la demande de la direction des relations économiques extérieures (DREE) [4]. Dans ce système, seuls les risques politiques (atteintes à la propriété, expropriations) et de non transfert sont alors garantis. Il repose sur deux procédures dans les années 1970 : l’une gérée par la BFCE et l’autre par la COFACE destinée à favoriser les investissements « porteurs d’exportation ». Dans la décennie qui s’ouvre alors, la DREE accumule les notes soulignant l’infériorité de l’implantation des entreprises françaises à l’étranger, en rupture avec la tradition antérieure à la Première Guerre mondiale. Cette direction du Quai Branly (ministère de l’Économie et des Finances) est au cœur du système administratif qui contrôle la politique commerciale extérieure française. Sa politique est d’encourager l’établissement d’un lien entre le soutien des investissements et la promotion des exportations : dans une note de juillet 1975, elle revendique de devenir l’administration chef de file au nom de « l’unicité du risque politique qui appelle par pays une appréciation d’ensemble sans distinction selon la nature des opérations couvertes » [5]. Le pouvoir inédit qu’elle acquiert durant les décennies 1960 et 1970 est révélateur du fonctionnement de l’appareil d’État français : l’administration concentre entre ses mains les instruments lui permettant d’orienter les échanges en fonction d’une politique dont les enjeux commerciaux, politiques et financiers sont intimement enchevêtrés.

L’inscription dans le cadre de la politique des grands contrats

Le dispositif français de couverture du risque s’inscrit en effet dans le cadre d’une politique plus globale, qui s’est développée dans les années 1960, pour permettre à la France d’affronter la concurrence commerciale exacerbée sur les marchés en voie de développement. Cette politique dite des « grands contrats » repose sur le perfectionnement du système assurant le financement des exportations, seul élément qui reste à la main des États dans une décennie 1970 marquée par une normalisation accrue de la concurrence imposée par les organisations internationales [6].

Durant les années 1960 et 1970 le financement des exportations est donc assuré par l’État et par la Banque de France qui assure le réescompte des crédits engagés. Rattrapant le retard qui commençait à se creuser entre la France et ses concurrents occidentaux, la loi de finances rectificative pour 1960 (n° 60-859 du 13 août 1960) lui donne les moyens de ses ambitions. Elle autorise le ministère des Finances et des Affaires économiques à consentir des prêts à des États étrangers ou à des entreprises ou services publics étrangers garantis par leur gouvernement ou leur banque centrale (article 2), et à consentir des prêts au Crédit national pour lui permettre de faciliter le financement d’achats de biens d’équipement par des pays étrangers (article 3). Ce que l’on va appeler les « financements privilégiés », c’est-à-dire les affaires traitées dans le cadre de protocoles, car bénéficiant de prêts du Trésor, se multiplient très vite. Pour l’exportateur, le prêt gouvernemental est très avantageux : il est accordé pour une longue durée – de 15 à 20 ans – et à des taux d’intérêt qui peuvent être bas car ils échappent à la réglementation en vigueur sur les marchés financiers. Par ailleurs, la mise en place de ces prêts et l’allongement simultané de la durée des crédits favorisent l’institutionnalisation d’une pratique de « mixage » des crédits qui devient la marque de la pratique française, encouragée par la DREE, vilipendée par le Trésor et dénoncée avec force par ses concurrents. L’extension de la garantie de l’État à des crédits consentis à long terme par les fournisseurs français est, dès lors, l’élément essentiel qui permet le développement de la négociation de grands contrats d’équipement avec les pays en voie de développement dans des secteurs moteurs comme l’hydro-électricité, l’atome, la sidérurgie ou la pétrochimie.

C’est dans ce cadre que l’administration française acquiert un pouvoir sans précédent qui lui permet de peser sur l’attribution des contrats. Un comité de hauts fonctionnaires est créé au début des années 1960 : le Comité des directeurs. Il est présidé par le directeur de la DREE et il réunit les directeurs des finances extérieures, des relations économiques extérieures et du Trésor. Les exportateurs français doivent envoyer leur demande au secrétariat de ce comité, qui instruit leur dossier, et fait alors un rapport pour le comité des directeurs qui donne un avis de principe, soumis au ministre. Ce n’est qu’alors que le dossier passe en commission des garanties sur la base des propositions du comité des directeurs et la commission avalise la plupart du temps les décisions de celui-ci, que le ministre a ratifiées. À partir d’un arbitrage rendu en mars 1974 par Valéry Giscard d’Estaing, alors ministre de l’Économie et des Finances, le rôle de la commission des garanties devient même facultatif [7]. À cette date, la DREE a pour directeur un inspecteur des Finances, Bertrand Larrera de Morel, aux commandes à ce poste depuis 1972, et pour directeur-adjoint Guy Carron de La Carrière, membre du corps de l’Expansion économique à l’étranger.
Contrairement à ce qui a pu être écrit [8], la gravité du premier choc pétrolier, ses implications pour la balance commerciale ont été immédiatement saisis par les responsables français. Dès avant l’accès de Valéry Giscard d’Estaing à la présidence de la République, la DREE prend position contre toute « dévaluation de “combat” » et pour une amélioration du dispositif existant. Parmi les mesures proposées, il est affirmé que : « a/ Sur certains pays notre politique de crédit et de risques mérite une révision. […] sur les sept pays suivants notre politique de crédit devrait être révisée de manière libérale : Algérie, Égypte, Syrie, Roumanie, Yougoslavie, Corée du Nord, Taïwan ; b/ D’une manière générale, les risques devraient être acceptés de manière moins timorée […] » [9].

Les justifications apportées sont bien mises en valeur par le cas algérien. La nouvelle politique suggérée se fonde sur des arguments multiples, à commencer par un argument commercial : « L’Algérie devient un client très important pour les constructeurs de biens d’équipement du fait de son ambitieux programme d’industrialisation » [10], inscrit dans le contexte de la concurrence internationale : « Les autres pays industrialisés, principalement l’Allemagne et la Grande-Bretagne, ont pu, [depuis 1971], se constituer des positions solides sur le marché algérien ». Il repose aussi sur un argument financier : « c’est un client particulièrement solide par les ressources qu’il tire de la vente de ses hydrocarbures ». En outre, la créance de la France a été ramenée à 20% de la dette extérieure de l’Algérie. Dès lors, le seul véritable risque identifié est un risque politique aussitôt levé par la DREE : « Le principal risque subsistant sur l’Algérie est d’ordre politique, notamment pour les affaires avec la France. Le régime politique algérien apparaît toutefois plus stable et plus raisonnable que beaucoup d’autres ». La direction propose dès lors de porter à 120 millions de francs (au lieu des 40 actuels) le montant des affaires pouvant être garanties sur l’Algérie, « la couverture des grands projets d’une valeur supérieure pouvant être décidée par le ministre au coup par coup ». Lors d’une réunion le 14 mars 1974, le ministre des Finances va accepter cette proposition [11].

La crise a pour effet général de conduire à la fois à une accentuation de la politique déjà existante des grands contrats et à une réorientation géographique des échanges de la France vers des pays susceptibles de compenser, par leurs achats, le déséquilibre engendré par la facture pétrolière : les « pays prioritaires » selon la terminologie apparue à l’époque. Au milieu des années 1970, quatre catégories ont été établies : 1 - les pays pétroliers du tiers-monde, et, parmi eux, ceux disposant des ressources humaines les plus importantes (Iran, Irak, Indonésie, Nigeria et Venezuela), 2 - les grands pays producteurs de matières premières autres que le pétrole (Malaisie, Zaïre), 3 - les pays développés ayant d’importantes ressources minérales (Canada, Afrique du Sud) et 4 - les pays de l’Est [12]. Toutefois, il faut souligner que la diversification des échanges commerciaux de la France est bien antérieure à la crise ouverte en octobre 1973 : elle est soutenue comme un impératif catégorique par les principaux responsables de la diplomatie commerciale française, au moins depuis le Rapport Jeanneney de 1963 [13].

Les limites de l’intervention étatique

Lorsque l’on étudie de plus près les dossiers soutenus par l’État dans un certain nombre de ces pays, en se fondant en particulier sur les archives présidentielles des années 1974-1981, on peut avoir le sentiment que l’objectif commercial (vendre) a primé toute autre considération financière ou politique, et ce, pas seulement chez les responsables d’une administration par essence « vendeuse » comme la DREE, mais aussi au plus haut niveau de l’État. Les choses sont en réalité plus complexes et l’analyse doit tenir compte du rapport de forces entre les acteurs, de l’emprise réelle de ceux-ci sur le marché considéré et des contraintes internationales.

Face à la dette polonaise

Si l’on considère les échanges avec la Pologne, pays à commerce d’État, on peut estimer que le risque politique a été consciemment encouru pour favoriser la démocratisation du régime. Les partenaires se connaissent bien. Dans le cadre de l’accord décennal du 5 octobre 1972, une commission mixte annuelle vient faire vivre la coopération. L’équipe élyséenne table sur la prédisposition francophile de l’équipe polonaise [14] et sur sa stabilité aux commandes de l’État depuis 1970 pour créer une conjoncture favorable à l’intensification des échanges. Jusqu’en 1977, l’État français ne s’alarme pas outre mesure de l’accroissement de l’endettement général des pays de l’Est, et de la Pologne en particulier. La commission des finances de l’Assemblée nationale, bien que donnant les chiffres attestant l’accroissement spectaculaire de l’encours des risques garantis par la COFACE sur la Pologne, se contente, à l’automne 1977, d’une prévision générale rassurante estimant « peu probable qu’une cessation de paiements de ces pays intervienne à terme prévisible […] » [15]. Pourtant, dès le début de l’année 1977, Jean-Pierre Dutet, conseiller du président de la République pour les questions économiques internationales, tire la sonnette d’alarme devant les difficultés économiques intérieures qui s’accroissent en Pologne : mauvaises performances de l’agriculture, déficit commercial très important avec les pays occidentaux et, surtout, un endettement extérieur très élevé de près de 10 milliards de dollars, avec un service de la dette estimé à 30% des recettes d’exportation alors qu’il n’est « que » de 20% en Union soviétique. Dès lors, le conseiller recommande une certaine révision de la politique commerciale française, dont la part dans l’endettement polonais représentait 10% de la dette totale contractée par la Pologne auprès des Occidentaux [16].

Deux lignes s’opposent alors dans l’entourage de Valéry Giscard d’Estaing. Du côté du ministre des Finances René Monory, le rééchelonnement pur et simple est préféré, du côté de l’entourage élyséen, on incline vers l’octroi de nouvelles facilités. L’avis de Guy de Panafieu, le nouveau conseiller élyséen, est assez représentatif de cet état d’esprit en septembre 1979 : « Indépendamment des raisons politiques qui militent dans ce sens, il ne semble pas justifié, pour des motifs purement économiques, de se montrer trop restrictif à l’égard des demandes polonaises. […] L’octroi de crédits à moyen terme, à des conditions de faveur, pour l’importation de demi-produits, à hauteur d’un montant qui reste à déterminer paraît être la solution la plus conforme à la fois aux besoins de la Pologne et à nos propres intérêts » [17]. L’ambassadeur de France en Pologne, Serge Boisdevaix, pousse en faveur de cette seconde approche, relayant la vision défendue par Michel Poniatowski, envoyé spécial du président français auprès du dirigeant polonais.

Au problème dramatique de l’endettement polonais viennent se greffer les événements politiques qui mobilisent l’opinion internationale autour de la révolte des chantiers navals de Gdansk et de la signature des accords du 31 août 1980. Lors d’un échange épistolaire avec le président américain Jimmy Carter, Valéry Giscard d’Estaing veut lire dans la crise politique la preuve que « la détente contribue à une évolution en profondeur des régimes socialistes » [18]. Il estime aussi que « c’est en acceptant d’accorder l’aide financière et alimentaire que Varsovie nous demandera que nous pourrons le mieux aider M. Gierek et ses amis à persévérer dans la voie libérale ». La chute de Gierek le 6 septembre 1980 et son remplacement par Stanislaw Kania à la tête du Parti ouvrier unifié de Pologne entraînent le report du voyage du président français qui avait été prévu. Mais cela n’a pas de conséquence immédiate sur la gestion des affaires économiques extérieures. Selon l’Élysée, le vice-premier ministre Jagielski sort renforcé de la crise. Signataire des accords, il bénéficie à la fois de la confiance de Kania et des syndicats [19]. Il est maintenu à son poste de vice-premier ministre et de co-président de la commission franco-polonaise et, en septembre-octobre, Michel Freyche, le nouveau directeur de la DREE, et son homologue du Trésor Jean-Yves Haberer se rendent à Moscou pour poursuivre les négociations en cours [20]. Le 21 novembre, c’est au tour de Mieczyslaw Jagielski de venir à Paris demander la reconduction de l’accord et solliciter l’octroi de nouveaux crédits. À la suite du coup de force du général Jaruselski, le 13 décembre 1981, les Occidentaux suspendent les négociations sur le rééchelonnement de la dette polonaise en janvier 1982 : à la fin de cette même année, la presse française évalue « l’ardoise polonaise » à trois milliards de francs pour la France [21]. La dette totale de la Pologne à l’égard de la France s’élève, selon les chiffres rendus officiels, à 11 milliards de francs sur un endettement total de 175 milliards de francs (soit 25 milliards de dollars).

Sur le rappel de ces faits, on est conduit à conclure qu’en Pologne, l’État s’est engagé dans une politique aventureuse, conscient des risques encourus et correctement informé, pour des raisons essentiellement politiques.

Face à l’embargo sur l’Afrique du Sud

Depuis les années 1960, la France est consciente des risques politiques qu’elle encourt en Afrique du Sud tant du fait de l’embargo anglo-saxon sur les ventes d’armements que du développement du mouvement anti-apartheid. Cela ne l’a pas empêchée de développer une grande politique d’exportation d’armements, puis une véritable coopération économique et technique avec Prétoria [22]. Enfin, l’État sud-africain fournit la France en uranium en échange de la coopération de celle-ci pour développer son propre équipement nucléaire.

La France signe le 29 mai 1976 ce que l’on devait appeler le « contrat du siècle » : il porte sur la première centrale nucléaire à construire en Afrique du Sud, sur le site de Koeberg, près du Cap [23]. La réalisation de cette centrale, à deux réacteurs nucléaires de 900 mégawatts chacun, est confiée au consortium français composé de Framatome, Alsthom et Spie-Batignolles. Le contrat de fourniture prévoit l’entrée en fonctionnement de la première unité à la fin de 1982, et de la deuxième unité un an plus tard [24]. L’administration française table sur l’effet d’entraînement qu’aura l’attribution du marché sur les industriels français : « [L’obtention d’un tel contrat] constitue une référence de valeur pour l’industrie française. […] La position prise par le gouvernement français en la matière et qui implique la garantie d’un très gros financement sur une période extrêmement longue, devrait d’ailleurs les inciter à surmonter les hésitations qu’ils ont pu éprouver dans un passé récent à investir dans un pays comportant d’indéniables risques politiques » [25].

Mais l’entrée en application du contrat est contrariée par un changement de conjoncture puisque sa signature intervient deux semaines avant les événements de Soweto de juin 1976. La mobilisation internationale croissante contre l’apartheid soumet la France à de fortes pressions pour appliquer des sanctions économiques à l’encontre de l’Afrique du Sud [26]. Si le Conseil des ministres des Affaires étrangères de la CEE écarte, lors de sa réunion du 20 septembre 1977, l’application de sanctions proprement dites et s’en remet à l’adoption d’un code de bonne conduite pour les entreprises européennes implantées sur le territoire sud-africain, le conseil de sécurité de l’ONU vote, le 4 novembre 1977, la résolution 418 décrétant l’embargo obligatoire sur les livraisons de matériel militaire, sur les produits pétroliers et sur les équipements nucléaires.

La DREE va s’opposer à la réalisation de l’embargo préconisé sur les équipements nucléaires [27]. L’interruption de ce contrat peut avoir de graves conséquences en forçant la COFACE à verser une indemnité très élevée. Le risque direct à supporter par les finances publiques s’élève à 1,5 milliard de francs au 31 décembre 1977 [28]. De plus, les engagements de fourniture d’uranium à la France risquent d’être remis en cause : le contrat porte sur la fourniture de 9 000 tonnes d’uranium livrables à raison de 990 tonnes par an, sur dix ans, à partir de 1980, pour un montant d’environ 4 milliards de francs. Or la COFACE a également délivré une police pour garantir cette opération d’importation par décision spéciale du ministre du 25 mars 1977. Et la COGEMA a commencé à procéder à un pré-paiement sous forme d’un prêt, par tiers, les 15 janvier et 1er juillet 1977 et 1er juillet 1978.

Après le 10 mai 1981 et la victoire de François Mitterrand, le nouveau gouvernement français décide de respecter le contrat signé sous la présidence précédente. Le second réacteur est raccordé au réseau électrique sud-africain en juillet 1985 [29]. Au même moment, à l’initiative de la France, une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU est adoptée le 26 juillet demandant aux États membres de prendre des sanctions économiques nouvelles pour obtenir l’éradication de l’apartheid comme la suspension de tout nouvel investissement et des prêts à l’exportation, ou encore l’interdiction de tout nouveau contrat dans le domaine nucléaire. La presse française de l’époque ne se prive pas de souligner les contradictions du gouvernement socialiste et le peu d’empressement de l’administration à mettre en œuvre les recommandations onusiennes…

Face à la révolution islamique en Iran

Le cas iranien présente une figure différente. La lecture des dossiers de l’équipe présidentielle révèle une mauvaise estimation de la stabilité politique du régime : le sinistre n’était pas attendu. Du fait de la crise pétrolière, l’Iran est devenu en 1974 un « pays prioritaire » pour les exportations françaises. Un accord-cadre est signé le 7 février 1974 entre le ministre des Finances français Jean-Pierre Fourcade et son homologue iranien Hushang Ansari, « le premier et le plus important signé entre un pays industriel et un pays producteur d’hydrocarbures depuis le début de la crise pétrolière » selon la presse de l’époque [30]. Les importations françaises en provenance d’Iran sont constituées à 96% de pétrole ; ce pays devient son deuxième fournisseur pétrolier en 1975, derrière l’Arabie Saoudite et devant l’Irak, et il représente 12,7% de son approvisionnement total. Le voyage très médiatisé de Mohamed Reza Palahvi, le Shah d’Iran, en France, du 24 au 29 juin 1974, scelle un rapprochement à la fois politique et économique et permet au président français Valéry Giscard d’Estaing de parachever un processus initié quand il était encore ministre des Finances. Outre des promesses de contrats, un accord de coopération pour développer l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire est signé le 27 juin entre Jean-Pierre Fourcade et Hushang Ansari. La France s’engage à aider l’Iran à créer un centre de recherches nucléaires, à former son personnel et à lui fournir des centrales nucléaires pour produire son électricité [31]. Le 28 juin 1974, Jean-Pierre Fourcade vante publiquement les « sommes fabuleuses pour notre industrie » attachées aux projets retenus par les deux pays. Le thème des « fabuleux contrats » va marquer la décennie…

Dans le cadre d’un autre accord signé en novembre 1974 et rendu public par Michel d’Ornano, ministre de l’Industrie et de la Recherche, le 2 janvier 1975, le gouvernement iranien s’engage, pour sa part, à prêter un milliard de dollars au Commissariat à l’énergie atomique pour permettre le financement de la participation de la France à la construction de l’usine européenne d’enrichissement de l’uranium Eurodif, fondée en 1973 par Georges Besse, sur le site drômois du Tricastin, près de Pierrelatte [32]. En contrepartie, l’Iran acquiert indirectement 10% du capital du consortium européen et le droit d’acheter 10% de la production d’uranium enrichi du site [33]. Il s’assure ainsi l’approvisionnement des futures centrales nucléaires en uranium enrichi dont il doit passer commande à l’Allemagne et à la France [34]. Le Premier ministre français Jacques Chirac se rend en Iran du 21 au 23 décembre de la même année pour concrétiser ces projets. Dans la foulée, la signature de grands contrats (métro de Téhéran, centrales nucléaires) est annoncée dans toute la presse.

À partir du printemps 1976, l’administration française manifeste une conscience claire du risque financier encouru du fait de la lenteur de l’Iran à honorer ses promesses d’achat [35]. En revanche, il n’y a pas chez les conseillers économiques élyséens de signes précoces d’anticipation des troubles politiques.

En juin 1978, de passage à Téhéran, Jean-François Deniau, ministre du Commerce extérieur, s’inquiète de l’offensive de l’administration iranienne contre les projets du Shah et se montre dubitatif quant à leur poursuite [36]. De fait, la presse se fait l’écho du « changement de cap » iranien, imputé à la « pression des troubles récents » [37]. Sur des difficultés économiques récurrentes se greffent en effet des interrogations politiques : la poursuite des relations entre les deux pays est subordonnée à l’évolution de la politique intérieure iranienne suivie avec attention par le ministère français des Affaires étrangères et le Quai Branly [38]. En novembre 1978, La Vie française souligne clairement la « fin du mirage ». « Aux risques technologiques et économiques que peuvent encourir des exportateurs en Iran s’ajoutent désormais des risques politiques […] » [39].

À la suite de la révolution islamique, l’Iran annonce en avril 1979 qu’il poursuit la construction des deux centrales ouest-allemandes, commandées au groupe ouest-allemand Kraftwerk Union (KWU), déjà lancée sur le site de Bushez dans le Golfe persique mais qu’il abandonne celle des centrales françaises commandées le 16 octobre 1977 au consortium français : Creusot-Loire-Framatome, Alsthom-Atlantique et SPIE-Batignolles, dont les travaux ont commencé sur le site de Dar-Khuyen sur le fleuve Karun, et dont la livraison est prévue pour 1983-1984 [40]. L’opinion s’inquiète de la « lourde ardoise » que les événements font peser sur le Trésor français [41] et, au Sénat, le président de la commission des finances Édouard Bonnefous stigmatise « l’imprévision de la politique iranienne de la France » [42]. Le 13 mai 1979 l’Iran dénonce le contrat d’études passé avec la SOFRETU, le 14 mars 1976, pour la construction du métro de Téhéran [43]. Il réclame aussi le remboursement du prêt Eurodif consenti par le Shah et résilie le marché relatif aux centrales nucléaires à la date du 4 juin 1979. Guy de Panafieu témoigne un peu plus loin, dans ces Cahiers, du rôle qu’il joua alors auprès de Valéry Giscard d’Estaing. Autour d’Eurodif, s’ouvre un « grand feuilleton politico-juridico-diplomatique » qui se clôtura, provisoirement, par l’accord conclu à Paris, le 25 octobre 1991 par Mahmoud Vaezi, le vice-premier ministre des Affaires étrangères iranien, et François Scheer, le secrétaire général du Quai d’Orsay [44].

À l’époque, l’affaire iranienne fut analysée comme un cas d’école par le Centre français du commerce extérieur (1981), comme « la meilleure illustration de l’importance du coût lié à la matérialisation du risque politique pour les entreprises ». Le directeur de la COFACE l’évaluait dès septembre 1979 comme s’élevant potentiellement de 1 800 à 3 500 millions de francs [45]… Au demeurant, ces trois études de cas font apparaître l’imbrication extrême des enjeux commerciaux, politiques et financiers de la politique des grands contrats.

L’appréciation du risque politique est donc un facteur, parmi d’autres, motivant le soutien de l’État français à certaines opérations [46]. Dans les trois cas étudiés, la continuité de la politique commerciale française doit être soulignée par-delà les troubles politiques internationaux qui ont été rappelés et par-delà les gouvernements qui se succèdent en France. Elle s’explique essentiellement par le fonctionnement néo-corporatiste d’une diplomatie commerciale sur les marchés en développement qui associe étroitement aux diplomates et aux hauts fonctionnaires du ministère de l’Économie et des Finances les grandes entreprises exportatrices [47]. La multinationalisation croissante des entreprises à partir des années 1980 affranchit-elle la France de ce type de schéma ? Comment se redéfinit la relation entre l’État et les entreprises en matière de risque politique ? Autant de questions auxquelles la recherche historique devrait pouvoir apporter des premières réponses dans les années qui viennent.

Document annexe

État de 25 grands projets industriels en Iran : cliquer sur l’icône.

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[1] Cf. Laurence Badel, « L’information économique extérieure en France au 20e siècle : redistribution des rôles entre les acteurs étatiques et privés », dans Sébastien Laurent (dir.), Entre l’État et le marché. L’information et l’intelligence économique en France, Paris, Nouveau Monde éditions, 2010, p. 205-241.

[2] Laurence Badel, Vendre à l’étranger. L’État et les marchés extérieurs en France au 20e siècle, Paris, Publications de la Sorbonne, 2010, à paraître.

[3] Bernard Marois, Michel Béhar, Comment gérer le risque politique lié à vos opérations internationales, Centre français du commerce extérieur, Coll. « L’exportateur », décembre 1981.

[4] Papiers privés de M. Bertrand Larrera de Morel (PPBLM), doss. CE 3, sous doss. Investissements, note pour le ministre de Jean Chapelle relative à la garantie et aux financements des investissements à l’étranger du 5 août 1968. [Ces papiers sont aujourd’hui déposés auprès du Centre des archives économiques et financières (CAEF), à Savigny-le-Temple].

[5] Ibid., note pour le ministre de Bertrand Larrera de Morel relative à la politique d’implantation française à l’étranger du 29 juillet 1975.

[6] Laurence Badel, Vendre à l’étranger…, op. cit., chapitre 7 : Les fondements financiers de la politique des grands contrats.

[7] Ibid.

[8] Cf. Denis Lacorne, « La politique de promotion des exportations ou le colbertisme dans les moyens en vue du libéralisme comme fin », dans Samy Cohen, Marie-Claude Smouts, La politique extérieure de Valéry Giscard d’Estaing, Paris, Presses de la FNSP, 1985. L’auteur estime que ce n’est qu’à partir de 1978 que le gouvernement aurait pris conscience de la nécessité d’une relance de la machine exportatrice française, se rendant alors aux impératifs de l’« intendance ». Selon lui, on perdit trois années avant de se lancer de manière effrénée, voire « pathologique » dans le développement du commerce extérieur.

[9] PPBLM, doss. CE 3, sous doss. Procédures (1), note pour le ministre de B. Larrera de Morel du 27 février 1974, établie par Guy Carron de La Carrière, Propositions pour redresser notre balance commerciale.

[10] Ibid., annexe 4, fiche Algérie.

[11] Ibid., Cabinet. Relevé des décisions prises par le ministre de l’Économie et des Finances en faveur de l’exportation (réunion du 14 mars 1974), du 18 mars 1974.

[12] Ibid., doss. CE 3, sous doss. Orientations générales, note pour le ministre établie par Guy Carron de La Carrière, Les activités de la DREE au début de 1976, du 20 janvier 1976.

[13] Laurence Badel, Vendre à l’étranger…, op. cit.

[14] Mieczyslaw Jagielski est le vice-président du Conseil des ministres ; ambassadeur en France de 1972 à 1976, puis nommé ministre des Affaires étrangères en décembre 1976, Émile Wojtaszek, était, comme Edward Gierek, un émigré économique de l’entre-deux-guerres et il avait, lui aussi, grandi en France de 1929 à 1950.

[15] Projet de loi de finances. Budget de 1978, économie et finances. II. Services financiers, commerce extérieur. Assemblée nationale. Annexe au procès-verbal de la séance du 5 octobre 1977, Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du plan sur le projet de loi de finances pour 1978, annexe n° 7, commerce extérieur, p. 60. Les encours de crédits « cofacés » sur la Pologne étaient de 584 960 milliers de francs en 1971 ; 650 146 milliers de francs en 1972 ; de 927 114 milliers de francs en 1973 ; de 1 878 856 milliers de francs en 1974 ; de 3 369 400 milliers de francs en 1975 ; de 6 120 303 milliers de francs en 1976.

[16] Centre d’accueil et de recherche des Archives nationales (CARAN), 5 AG 3/1054, sous doss. Séjour de Jagielski, 26-29 janvier 1977, note pour le président de Jean-Pierre Dutet du 27 janvier 1977.

[17] Ibid., sous doss. Visite de Gierek, 7-8 septembre 1979, note de Guy de Panafieu du 4 septembre 1979.

[18] Ibid., sous doss. Divers. Notes 1980. Lettre de Valéry Giscard d’Estaing à Jimmy Carter du 1er septembre 1980.

[19] Ibid., note de Patrick Leclercq du 19 novembre 1980.

[20] Le 21 novembre, René Monory et Mieczyslaw Jagielski signèrent un nouveau Programme de coopération pour la décennie 1980-1990 et un Accord quinquennal de coopération économique pour 1981-1985.

[21] A. Navarro, « L’ardoise polonaise : 3 milliards pour la France », Libération, 19 novembre 1982.

[22] Jean-Paul Hébert, « Les exportations françaises d’armement au début de la Ve République : la mise en place des éléments d’une politique », dans Maurice Vaïsse (dir.), Armement et Ve République (fin des années 1950-fin des années 1960), Paris, CNRS éditions, 2002, p. 264.

[23] PPBLM, doss. CE1, sous doss. Afrique du Sud, DREE/Ve sous-direction A, fiche récapitulative Principaux événements, 1972-1978, du 14 septembre 1978. Cf. H. Schissel, « How France and South-Africa did the nuclear deal », African Development, août 1976, p. 784-785.

[24] Ibid., doss. CE1, sous doss. Afrique du Sud, DREE/IV-B, Politique de crédit sur l’Afrique du Sud, mars 1978. Le contrat comprenait l’ensemble nucléaire, chaudières et installations auxiliaires, l’ensemble conventionnel, turbines, alternateurs et auxiliaires et l’ensemble du génie civil.

[25] CAEF, B 0055277/5, note du 4 juin 1976 de Jacques Gantier, conseiller commercial à Johannesburg à M. le directeur des relations économiques extérieures, ministère de l’Économie et des Finances au sujet de l’attribution à la France du contrat de la centrale nucléaire de Koeberg.

[26] Hugo Sada, « Les intérêts militaires et stratégiques en Afrique australe », dans Daniel Bach (dir.), La France et l’Afrique du Sud : histoire, mythes et enjeux contemporains, Paris, Khartala, 1990, p. 291 ; Daniel Bach, « Un système autonome de relations : la France et l’Afrique du Sud (1963-1977) », dans Daniel Bach (dir.), La France et l’Afrique du Sud…, op. cit., p. 200-202.

[27] PPBLM, CE1, sous doss. Afrique du sud, DREE/IV-B, Politique de crédit sur l’Afrique du sud, mars 1978.

[28] Ibid.

[29] « Le pied de nez de Framatome », La Croix, 27 juillet 1985.

[30] « Le Shah d’Iran au Grand Trianon : la revanche de Persépolis », Le Quotidien de Paris, 24 juin 1974.

[31] CARAN, 5 AG 3/1854, sous doss. Relations internationales, ssd. Iran, communiqué franco-iranien du 27 juin 1974.

[32] La société Eurodif avait à l’origine son capital réparti entre cinq pays : la France, l’Italie, la Belgique, l’Espagne et la Suède. Cette dernière s’étant retirée, la redistribution de sa part entre les autres partenaires fit de la France l’actionnaire majoritaire (52,8 %). Après la prise de participation de l’Iran, la part française revint à 42,8 %.

[33] Article « Le financement de l’usine d’enrichissement de Tricastin », Le Monde, 4 janvier 1975.

[34] La lettre d’intention relative aux deux centrales françaises fut signée par l’Iran le 18 novembre 1974.

[35] Laurence Badel, Vendre à l’étranger…, op. cit., chapitre 9 : La coopération, une déclinaison du « néo-bilatéralisme ».

[36] CARAN, 5 AG 3/1121, sous doss. Missions à l’étranger, note du ministre du Commerce extérieur au ministre des Affaires étrangères du 30 juin 1978.

[37] Article « France-Iran : programme nucléaire compromis », Le Figaro, numéro du 11 octobre 1978.

[38] PPBLM, doss. CE 1, sous doss. Relations bilatérales, dossier de base Iran, note de synthèse de la 5e sous-direction de la DREE du 16 juin 1978. Le Shah devait quitter son pays en janvier 1979.

[39] Henri Le Moing, « Contrats iraniens : la fin du mirage », La Vie française, 13 novembre 1978.

[40] Henri Lauret, « L’Iran décide : pas de centrales nucléaires françaises », Le Matin, 9 avril 1979 ; « Le gouvernement iranien abandonnerait la construction des centrales nucléaires françaises », Le Monde, 11 avril 1979.

[41] Bruno Dethomas, « Une lourde ardoise pour le Trésor français », Le Monde, 11 avril 1979.

[42] Le Monde, 22-23 avril 1979.

[43] « Les Iraniens dénoncent le contrat passé avec la RATP pour la construction d’un métro à Téhéran », Le Monde, 15 mai 1979.

[44] Pascal Riché, « Français et Iraniens enterrent le contentieux Eurodif », Libération, 3 juillet 1991 ; entrefilet « La France et l’Iran ont paraphé le texte de leur accord », Le Monde, 27-28 octobre 1991.

[45] CARAN, 5 AG 3/897, sous doss., notes de Guy de Panafieu (1978-1981), note du 28 septembre 1979.

[46] À cela s’ajoute dans les années 1970 un paramètre social que laissent filtrer les archives et que corroborent les témoignages : la crainte d’un accroissement du chômage.

[47] Laurence Badel, Vendre à l’étranger…, op. cit.


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