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Conclusions

Stanislas JEANNESSON

Peut-être serait-il judicieux, pour clore les actes d’une journée d’études consacrée aux diplomaties en renouvellement, de revenir sur un acteur auquel on pense tout naturellement lorsqu’il s’agit de politique extérieure, nous voulons parler des ministères des Affaires étrangères. La mission traditionnelle de ces administrations est triple : renseigner, c’est-à-dire fournir au décideur une information continue, analysée et immédiatement opérationnelle – c’est là principalement le rôle du réseau diplomatique et consulaire ; concevoir une politique étrangère – ce qui est du ressort des services centraux et, bien sûr, au sommet de la hiérarchie, du ministre, qui bénéficient d’une vue d’ensemble dont ne dispose pas l’ambassadeur ; exécuter enfin cette politique. Ces missions, tout au long du XXe siècle, sont restées pour l’essentiel les mêmes. Ce qui a changé, et qui continue plus que jamais d’évoluer, ce sont les conditions dans lesquelles les ministères doivent les remplir.

On peut distinguer deux grands types d’évolutions. D’abord les bouleversements d’ordre conjoncturel, parfois soudains, souvent imprévus, qui affectent le système international. Le monde change, et donc le cadre dans lequel s’exerce la diplomatie. Comment, depuis la fin de la Guerre froide, « négocier dans un monde chaotique » [1] ? C’est ici la capacité d’adaptation des administrations étatiques, notamment face à toute crise, qui est en jeu. L’article de Keith Hamilton sur le Know How Fund donne un bon exemple de la réactivité et du pragmatisme du Foreign and Commonwealth Office face à l’effondrement des régimes communistes en Europe centrale et orientale, mais il met également en lumière les lourdeurs et les contraintes, d’ordre budgétaire, culturel ou autre, qui sont le propre de toute administration nationale [2]. Certaines résistent plus que d’autres aux changements. Le ministère de la Coopération, créé en 1961, au moment de la décolonisation, pour gérer les relations de la France avec son ex-empire, n’est absorbé par le Quai d’Orsay qu’en 1998 – au prix de nombreuses difficultés – alors que la fusion des deux ministères était prévue depuis 1982. En Grande-Bretagne, en revanche, le Colonial Office est intégré au Commonwealth Office en 1966 ; deux ans plus tard, ce dernier fusionne avec le Foreign Office.

Seconde grande catégorie, évidemment la plus importante, les évolutions d’ordre structurel, qui s’inscrivent dans la longue durée, plus progressives, mais qui affectent en profondeur le métier de diplomate, la manière de concevoir les relations internationales, voire la définition même de la diplomatie. Celles-ci nécessitent, de la part des administrations, des capacités qui ne sont plus seulement d’adaptation, mais de renouvellement. Depuis le début du XXe siècle, et tout spécialement depuis la Première Guerre mondiale, les diplomaties traditionnelles sont soumises à trois facteurs principaux particulièrement déstabilisateurs – on pourrait en citer d’autres, qui recoupent en partie ceux que nous retenons, comme l’impact des nouvelles technologies ou l’importance croissante des opinions publiques.

En premier lieu, l’extension du champ diplomatique classique, essentiellement restreint au politique, à des domaines autrefois considérés comme secondaires, négligés ou totalement ignorés, comme l’économique, le culturel, l’environnemental, voire, dans la période récente, à des problèmes transnationaux, parfois à dimension sociétale, les drogues, le terrorisme, les droits de l’homme, la santé publique, etc. Il s’agit là d’une sorte de prolifération horizontale de la diplomatie qui pousse à la spécialisation et à l’autonomisation de chacune de ses branches. On ne fait pas de la diplomatie économique comme on fait de la diplomatie culturelle, du bilatéral comme du multilatéral ; la définition fonctionnelle du métier qui s’accordait autour des cinq missions classiques reprises par la convention de Vienne de 1961 – représentation, protection des intérêts nationaux, négociation, information et promotion des relations bilatérales – s’estompe au profit de définitions multiples, propres à chacun des domaines concernés [3]. L’article de Marc Loriol, qui évoque certains de ces nouveaux enjeux, parle bien, au pluriel, des métiers de la diplomatie. Cette évolution va à l’encontre du mouvement qui, tout au long du XIXe siècle, et jusqu’à la Première Guerre mondiale, visait au contraire à uniformiser la profession, notamment en France, depuis le rattachement en 1793 des consulats aux Affaires étrangères jusqu’à la réforme des services centraux du Quai d’Orsay de 1907, qui plaçait sous une seule grande direction des Affaires politiques et commerciales l’ensemble des activités diplomatiques et consulaires. La logique organisationnelle, qui prévalait alors, était purement géographique, quatre sous-directions se répartissant les affaires de quatre parties du monde [4]. L’approche radicalement différente des réformes de 1945, à l’origine des quatre directions générales sectorielles – Affaires politiques, Affaires économiques, financières et techniques, Relations culturelles et œuvres françaises à l’étranger, Affaires administratives et sociales – tient compte, au contraire, de la diversification du métier diplomatique. Les organigrammes ultérieurs continuent de privilégier l’expertise sectorielle, même si, à des niveaux inférieurs, la géographisation reste souvent nécessaire – quand il s’agit, par exemple, de traiter des affaires européennes.

Deuxième facteur : la multiplication des acteurs diplomatiques à tous les niveaux du processus, y compris en dehors du cadre traditionnel de la diplomatie étatique, introduisant cette fois un phénomène de prolifération verticale. Cela passe d’abord par l’irruption d’administra-tions diverses dans des questions qui relevaient autrefois de la seule compétence des Affaires étrangères ; l’Économie, les Finances, le Commerce, l’Industrie, l’Environnement, d’autres ministères encore, ont développé des services internationaux, bien mieux qualifiés que le Quai d’Orsay pour traiter des dossiers techniques – nous renvoyons notamment ici à la contribution de Laurence Badel. C’est particulièrement le cas dans le cadre de la diplomatie communautaire ; la représentation permanente française à Bruxelles, bien que dirigée par un diplomate de formation, comprenait en 1992 quinze agents du Quai d’Orsay pour vingt-quatre issus de ministères spécialisés – dont douze pour l’Économie et les Finances et quatre pour l’Agriculture [5]. Autre type d’administration qui vient contester le monopole du ministère des Affaires étrangères, les structures interministérielles et les organismes directement rattachés aux chefs d’État ou de gouvernement, comme le SGCI, chargé de coordonner la définition des positions françaises défendues à Bruxelles, et précisément créé en 1948 par Robert Schuman, au moment de la mise en place de l’OECE, pour régler un conflit de compétences entre le Quai d’Orsay et la rue de Rivoli [6]. Aux États-Unis, le National Security Council, créé en 1947 initialement pour conseiller le président et aider à coordonner la décision de politique étrangère, en vient à partir des années 1960 – et jusqu’à la fin des années 1980 – à fonctionner comme une administration à part entière, directement concurrente du Département d’État et de la Défense. N’insistons pas enfin sur les acteurs privés, non gouvernementaux, ou transnationaux, qui profitent de la mondialisation pour s’affirmer en nombre sur la scène diplomatique. Leur poids réel reste l’objet de controverses parfois animées ; faut-il désormais, comme le pense Bertrand Badie, parler de l’impuissance des diplomaties d’États face aux diplomaties d’acteurs ? Faut-il, comme le soutient Guy Carron de la Carrière, relativiser leur importance en soulignant qu’in fine, ce sont les États qui décident ? Le débat n’est pas nouveau, mais il est toujours stimulant.

Troisième facteur : la généralisation du multilatéralisme, qui devient tout à la fois le cadre privilégié de la négociation et de l’expertise. Négociations continues, dans tous les domaines et à toutes les échelles – régionales, internationales, globales, restreintes, etc. – qu’illustre parfaitement le multilatéralisme de l’Europe communautaire. « Aujourd’hui, la gestion du monde est devenue une sorte de réunion de copropriétaires qui serait sans fin », remarque Hubert Védrine [7]. L’interdépendance ne prend cependant pas totalement le pas sur la puissance. Le bilatéralisme – qui est demeuré très vivace durant toute la Guerre froide – n’a pas disparu, lorsqu’il s’agit, en amont, de préparer les dossiers du multilatéral, ou, en aval, de défendre au sein d’une organisation internationale la position commune d’un groupement d’États face à celle d’un autre ; ou tout simplement lorsqu’il s’agit de promouvoir les relations économiques et commerciales d’État à État [8].

Même si les premières ONG, au sens où nous l’entendons habituellement, naissent dans la seconde moitié du XIXe siècle – rappelons que la Croix-Rouge, fondée en 1863, est reconnue l’année suivante par la convention de Genève – et si le Concert européen fournissait, avec ses congrès, conférences et réunions d’ambassadeurs, le cadre d’un multilatéralisme d’ailleurs relativement efficace, le processus de renouvellement des diplomaties s’engage réellement, de façon systématique, durant la Première Guerre mondiale. Il est d’ailleurs étonnant de constater à quel point les problématiques qui font l’objet de ce colloque sont déjà d’actualité dans les années 1920. Le phénomène, comme les interrogations qu’il suscite, n’est pas neuf [9]. C’est la diplomatie de conférences des années d’après-guerre, entre Alliés d’abord, puis avec les vaincus de la veille, qui expérimente les aspects modernes de la négociation multilatérale ; c’est là que s’impose également la figure nouvelle de l’expert. Si l’on s’en tient au cas français, l’organigramme du Quai d’Orsay s’enrichit en 1919 d’un service français de la Société des Nations et d’une sous-direction des relations commerciales, tandis qu’un service des œuvres françaises à l’étranger existait déjà depuis 1910 : on a là les ancêtres de trois des principales directions de l’après 1945 – Nations Unies et organisations internationales, Affaires économiques et financières, Relations culturelles. C’est la preuve que si l’on n’en mesure pas encore bien l’ampleur, on a du moins bien conscience des évolutions. L’accroissement du nombre des attachés militaires et commerciaux, la création des attachés financiers (1919) puis culturels (1945) va dans le même sens, et confirme bien la progressive perte de contrôle du Quai d’Orsay sur la mise en œuvre de la politique étrangère, à partir du moment où ces attachés, même s’ils sont placés sous l’autorité de leur chef de poste, relèvent de leur ministère d’origine et non des Affaires étrangères [10].

C’est aussi dès l’entre-deux-guerres que les diplomates manifestent leurs inquiétudes, voire un certain malaise, face aux évolutions de leur métier. N’étant pas les principaux bénéficiaires de l’extension du champ d’action de la diplomatie, ils ne peuvent s’empêcher de se sentir dépossédés de leurs prérogatives [11]. Ils déplorent surtout une perte d’autonomie, dans la négociation notamment, d’autant plus sensible qu’elle contraste avec la capacité d’initiative dont bénéficiait encore la génération précédente, celle des Cambon et des Barrère. André François-Poncet se plaint ainsi de n’être plus qu’un « informateur et un facteur » et de ne pas prendre suffisamment part à la définition de la politique allemande de la France dans les années 1930 [12]. Près de 70 ans plus tard, Jacques Andréani, ancien directeur des Affaires politiques et ambassadeur de France aux États-Unis de 1989 à 1995, fait un constat similaire : « Oui, la profession de diplomate s’est transformée. En fait, il y a déplacement et dévalorisation dans la mesure où la partie la plus “noble” du métier, la négociation politique, n’existe plus. […] En réalité, il y a deux sortes de négociations. Et l’ambassadeur se retrouve un peu pris entre les deux. Les deux lui échappent – les unes par le haut, les autres par le bas. Celles qui lui échappent par le haut, ce sont les grandes mises au point de stratégies communes politiques qui sont opérées par les chefs d’État eux-mêmes. […] Ce qui échappe par le bas, ce sont des questions à caractère technique prises en charge par des administrations spécialisées » [13].

Cela laisse toutefois une zone intermédiaire d’intervention, certes réduite, mais réelle. Aurélien Colson souligne bien la nécessité d’intégrer dans la formation du diplomate un enseignement renouvelé de la négociation.

Tous les principaux ministères des Affaires étrangères, au tournant des années 1990, prennent la mesure de ces évolutions mais y apportent, à travers des réformes plus ou moins poussées, des réponses différentes. Les objectifs affirmés consistent tout à la fois – ce qui est parfois contradictoire – à s’ouvrir aux formes nouvelles de la diplomatie et à reprendre en mains, sinon le contrôle, du moins la coordination de la politique extérieure. « La vérité est que les relations extérieures sont des affaires de professionnels ; la vérité est qu’elles s’insèrent dans un ensemble, celui des relations avec un pays déterminé, dont elles ne peuvent ni ne doivent être dissociées, dans la trame et dans l’histoire desquelles elles s’inscrivent. La question n’est pas celle d’un exclusivisme du ministère des Affaires étrangères, mais celle de la cohérence de la politique étrangère de notre pays », souligne Alain Juppé pour présenter le rapport Picq de 1993 [14].

Sans entrer dans le détail des réformes annoncées et/ou réalisées, remarquons pour conclure que la diversité des réponses dépend de trois facteurs fondamentaux : le degré de volonté politique des ministres et la marge de manœuvre dont ils disposent – notamment en termes d’influence, de budget, ou tout simplement de durée de vie ministérielle ; la force des résistances, d’ordre psychologique ou culturel, de diplomates souvent stigmatisés – parfois injustement – pour leur conservatisme et l’esprit de corps dont ils font preuve ; la manière dont, en dernier ressort, on analyse les évolutions qui affectent la diplomatie. Les ambitions réformatrices ne peuvent être les mêmes selon qu’on privilégie le prisme de l’interétatique ou du transnational [15]. Une analyse minimale de ces changements conduit à de simples adaptations, voire des replâtrages qui risquent rapidement de s’avérer insuffisants – c’est par exemple le cas des réformes du Quai d’Orsay dans l’entre-deux-guerres. Une analyse plus poussée peut conduire à la nécessité de renouveler en profondeur les structures – ce qu’a fait le Quai d’Orsay en 1945 et ce qu’a plus récemment réalisé, en partie, le Département d’État américain en se dotant d’un Under Secretary for Democracy and Global Affairs [16]. On peut enfin penser qu’il est temps de redéfinir radicalement la diplomatie et les missions des ministères, et de sortir, pour reprendre les termes de Bertrand Badie, de la « grammaire souverainiste ». Adaptation, renouvellement ou redéfinition ? Diplomatie néo-souverainiste ou post-souverainiste ? Quelle que soit la réponse, on conçoit la nécessité de se doter d’instruments nouveaux. Dans ce domaine, même si le processus de réflexion est enclenché, il reste beaucoup à inventer.

[1] Samy Cohen (dir.), Les diplomates. Négocier dans un monde chaotique, Paris, Autrement, 2002.

[2] Laurence Badel, Stanislas Jeannesson et Piers Ludlow (dir.), Les administrations nationales face à la construction européenne. Une approche historique, 1919-1975, Berne, P.I.E.-Peter Lang, 2005.

[3] Yvan Bazouni, Le métier de diplomate, Paris, L’Harmattan, 2005, p. 214-232. L’auteur parle de « l’éclatement du métier diplomatique » (p. 220).

[4] Sous-directions Europe, Asie-Océanie, Afrique et Amérique (en 1914). Voir Jean Baillou (dir.), Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, tome II, 1870-1980, Paris, CNRS, 1984 ; Jean-Claude Allain, « Les moyens du Quai d’Orsay au début du xxe siècle », dans Louis Claeys et alii (dir.), Delcassé et l’Europe à la veille de la Grande Guerre, Foix, Archives départementales de l’Ariège, 2001, p. 17-35.

[5] Christian Lequesne, Paris-Bruxelles. Comment se fait la politique européenne de la France, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1993, p. 196-198.

[6] Ibid., p. 98-132, et Anne de Castelnau, « Le SGCI : une réponse administrative aux défis européens de l’après-guerre », dans Laurence Badel, Stanislas Jeannesson et Piers Ludlow (dir.), Les administrations nationales…, op.cit., p. 307-336. Notons que la Grande-Bretagne a choisi de suivre l’exemple français en créant en 1973 un European Secretariat au sein du Cabinet Office.

[7] Hubert Védrine, « Négocier au nom de la France hier et aujourd’hui », dans Alain Pekar Lempereur et Aurélien Colson (dir.), Négociations européennes, d’Henri IV à l’Europe des 27, Paris, A2C Médias, 2008, p. 262.

[8] Aux fonctions classiques du diplomate – informer, négocier et représenter – François Bujon de l’Estang en ajoute ainsi une nouvelle : vendre (« Les quatre fonctions de la diplomatie », Revue des deux mondes, avril 2004, p. 79-90).

[9] Pour une remise en perspective historique, voir Keith Hamilton et Richard Langhorne, The Practice of Diplomacy. Its Evolution, Theory and Administration, Londres, Routledge, 1994.

[10] Robert Frank : « L’entrée des attachés financiers dans la machine diplomatique, 1919-1945 », Relations internationales, n° 32, 1982, p. 489-505 ; Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique de la France au xxe siècle : les mutations du corps des attachés commerciaux (1919-1950) », Relations internationales, n° 114, 2003, p. 189-211. On dénombre en 1935 : 34 attachés commerciaux, 26 attachés militaires, 10 attachés navals, 11 attachés de l’Air et quatre attachés financiers (Jean-Baptiste Duroselle, La décadence, 1932-1939. Politique étrangère de la France, Paris, Seuil, coll. « Points », 1979, p. 282).

[11] « La mondialisation a en effet réussi ce paradoxe étonnant de renforcer la diplomatie en affaiblissant les diplomates. […] Grâce à l’intégration croissante du monde, le champ d’intervention [du diplomate] augmente ; mais à cause de la multiplication des acteurs et des contraintes grandissantes qui pèsent sur lui, il voit ses marges de manœuvre se réduire » (Yvan Bazouni, Le métier de diplomate…, op.cit., p. 81).

[12] André François-Poncet, Souvenirs d’une ambassade à Berlin, Paris, Flammarion, 1946, p. 12.

[13] Éric Rouleau et Jacques Andréani, « À l’heure de la mondialisation, à quoi servent encore les diplomates ? », entretien avec Olivier Da Lage et Nadège Ragaru, Revue internationale et stratégique, n° 39, automne 2000, p. 23-24.

[14] Revue française d’administration publique, n° 69, janvier-mars 1994, introduction d’Alain Juppé, ministre des Affaires étrangères, p. 5-7. La réforme présentée le 2 septembre 1993 s’articule autour de quatre axes : « mieux utiliser le réseau diplomatique, renforcer la gestion des hommes et des carrières, assurer la cohésion du Département, affirmer le rôle central du ministère des Affaires étrangères dans l’État » ; c’est évidemment ce dernier point qui est central.

[15] Voir les réflexions de Christian Chavagneux sur la diplomatie économique : « La diplomatie économique : plus seulement une affaire d’États », Pouvoirs, n° 88, 1999, p. 33-41.

[16] Le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020) prévoit également la création d’une direction des affaires globales.


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