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Diplomatie et entreprises en France au xxe siècle

Laurence Badel

Depuis une bonne dizaine d’années, les ministres des Affaires étrangères et quelques grands ambassadeurs manifestent publiquement tout l’intérêt qu’ils portent à l’expansion internationale des entreprises françaises et à leur réussite à l’étranger, en particulier dans les pays émergents. Fortement marqué par ses entretiens avec le ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine, le livre du journaliste Albert du Roy, paru durant la cohabitation en 2000, reflète les ambitions nouvelles du Quai d’Orsay à traiter au grand jour avec les entrepreneurs. Combattre sur le « front économique » fait dorénavant partie des missions imparties aux diplomates. Jacques Chirac le leur dit sans ambages lors de la troisième conférence des ambassadeurs de 1996 :

« Un Français sur quatre travaille pour l’exportation […]. Essentiel pour l’emploi, ce combat de tous les jours pour l’exportation, combat dans lequel je me suis investi personnellement, est aussi votre combat […]. Je vous demande d’en faire une forte priorité de votre action, d’être les avocats efficaces de nos entreprises auprès des autorités locales » [1].

De fait, le président de la République donne l’exemple en multipliant les déplacements à l’étranger, entouré d’importantes délégations d’industriels et d’hommes d’affaires et déclarant : « Quand je vais à l’étranger, je n’ai aucun complexe. J’y vais pour vendre les produits français » [2]. Le ministère a par ailleurs mis en place une communication très active sur ce thème, soutenue par la Mission Entreprises, créée en 1998, à l’initiative d’Hubert Védrine. À la fin de l’été 2008, en marge de la 16e conférence des ambassadeurs, la secrétaire d’État au Commerce extérieur, Anne-Marie Idrac, réunissait vingt-cinq entrepreneurs et leur rappelait que « l’installation d’une centrale nucléaire relève autant de la diplomatie que de l’économie » [3]. « Promouvoir les intérêts de notre économie et de nos entreprises » est un thème qui figure également en bonne place dans les objectifs du dernier Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, présenté au même moment [4].

Le volontarisme affirmé par les principaux acteurs publics – la présidence de la République, le ministère des Affaires étrangères, celui du Commerce extérieur – donne à penser que la prise de conscience est récente et que les diplomates sont au cœur de ce dispositif exportateur. Or, cette perception est erronée à un triple titre. Les relations entre le ministère des Affaires étrangères et les entreprises sont intenses depuis la première mondialisation de la fin du xixe siècle [5]. La politique de communication sur ce thème est née dans les années 1960 et a justifié en grande partie la création effective d’un ministère du Commerce extérieur dont l’une des premières grandes figures publiques a été Norbert Ségard au milieu des années 1970. Enfin, la place dévolue au Quai d’Orsay a été vivement contestée depuis la fin de la Première Guerre mondiale et a conduit le ministère de l’Économie et des Finances à s’imposer au cœur du dispositif. Un observateur étranger non averti s’étonnera, par ailleurs, d’un discours qui valorise autant l’intervention étatiste, alors que l’on s’attendrait à ce que les entreprises soient placées au cœur du dispositif de conquête des marchés extérieurs en une fin de siècle marquée par le désengagement de l’État. Les déclarations redondantes, et parfois contradictoires, de la décennie écoulée traduisent la difficulté éprouvée en France à gérer l’héritage du passé et à définir une relation, à la fois saine et efficace, entre la puissance publique et les entreprises travaillant à l’étranger. Les chiffres déficitaires du commerce extérieur sont un signe fort de ces difficultés persistantes. Leur invocation continue est d’ailleurs révélatrice d’une approche traditionnelle destinée à frapper aisément l’opinion publique, mais qui masque les efforts destinés à adapter le dispositif d’ensemble.
La relation entre la sphère diplomatique et la sphère entrepreneuriale est grevée, de manière séculaire, par la place qu’occupa longtemps l’État en France en matière d’information sur les marchés extérieurs comme par les liens personnels établis entre les diplomates et les milieux d’affaires. La notion de « diplomatie économique » renvoie dans ce pays, encore aujourd’hui, davantage à l’appui de l’État aux entreprises qu’à un mode d’intervention fondé sur la négociation internationale des normes et des règles de fonctionnement du marché même si, dans la pratique, de fortes évolutions ont eu lieu depuis 1945. Dès lors, c’est tout le dispositif public, et pas seulement l’appareil diplomatique qu’il importe de considérer ici dans sa relation aux entreprises, tant est frappante la diversité des acteurs publics et para-publics qui interviennent dans la définition de la politique commerciale extérieure. De même, la pluralité des acteurs privés est patente. Banques, grandes et petites entreprises, représentants des entreprises (syndicats professionnels, fédérations, chambres de commerce et d’industrie), associations, de qui parle-t-on lorsque l’on parle des « entreprises » en relation avec la sphère diplomatique ? Les interlocuteurs privés de la diplomatie française furent en fait essentiellement les banques et les grandes entreprises, tendance qui a été confirmée depuis une dizaine d’années. Pourquoi les diplomates français en sont-ils venus à prendre en main les dossiers présentés par les entreprises françaises ? Pourquoi celles-ci ont-elles ressenti le besoin d’un appui étatique ? Telles sont les premières questions auxquelles cette synthèse entend répondre avant de donner une analyse documentée des réformes qui se bousculent depuis quelques années dans ce domaine. Dès lors que l’étude est centrée sur la figure étatique, et sa déclinaison diplomatique, et sur l’évolution du lien avec les entreprises, nous n’examinerons pas ici l’hypothèse émergente d’une autonomisation croissante de la diplomatie privée des entreprises (Business diplomacy) [6]. Elle fait l’objet d’une réflexion approfondie de nos collègues de sciences politiques, mais les études historiques dont on dispose sont encore trop peu nombreuses pour qu’il soit possible de présenter une synthèse fondée.

Les fondements structurels de la relation entre les diplomates et les entreprises

L’inadaptation des entreprises françaises lors de la première mondialisation de la fin du xixe siècle

Les entreprises françaises ont manifesté leur longue incapacité à se procurer une information de qualité sur les marchés extérieurs, à l’exception de quelques grandes entreprises comme Pont-à-Mousson, Saint-Gobain, Lafarge, Batignolles, Schneider, qui, de manière consubstantielle, ont eu besoin des marchés extérieurs pour vivre et qui ont su, de manière précoce, c’est-à-dire dès la fin du xixe siècle, développer leurs propres réseaux d’information. Les banques ont pu pallier en partie leurs carences, mais l’information demeurait d’autant plus insuffisante que, du côté étatique, les informateurs classiques qu’étaient les consuls depuis l’époque moderne se voyaient eux aussi reprocher le trop faible temps consacré à leur mission d’information ainsi que leur qualification insuffisante. À cela s’est ajoutée l’incapacité des banques françaises à garantir des transactions commerciales de long terme, ce qui interdisait aux entreprises de recourir à des crédits importants pour développer leurs opérations avec l’étranger. Or, ces carences sont devenues d’autant plus criantes dans la conjoncture de la fin du xixe siècle que la France a entamé un réel déclin commercial face au dynamisme de puissances nouvelles comme l’Allemagne et les États-Unis d’Amérique. En termes d’équilibre des paiements, le déficit durable qui s’est alors installé, a été pallié par la balance des invisibles, mais sur le fond, le problème s’est posé : la France est apparue inadaptée à la concurrence internationale.

En outre, les consuls, soutiens traditionnels des négociants français, ont été l’objet d’une vive critique. Débordés par leurs autres tâches, ils ne pouvaient accompagner correctement les demandes nouvelles des entrepreneurs. L’engagement nouveau de l’État français pour renforcer son rôle d’informateur n’a pas été unique en Europe : la Grande-Bretagne a développé au même moment une réflexion sur ce thème et admis la nécessité d’un nouveau personnel spécialisé dans les ambassades pour collecter l’information sur les marchés extérieurs. De fait, le renforcement de la présence de l’État dans la sphère commerciale est un mouvement qui s’est généralisé en Europe et aux États-Unis au début du xxe siècle. Il s’est traduit la plupart du temps par la montée en puissance d’une autre administration en raison des réticences des appareils diplomatiques classiques à traiter de l’« intendance » : le Board of Trade en Angleterre, le ministère du Commerce et de l’Industrie en France, le Department of Commerce aux États-Unis.

Un traumatisme insurmonté de la diplomatie française

On assiste donc autour de la Première Guerre mondiale à l’émergence de nouveaux acteurs publics qui prétendent intervenir activement dans la définition des politiques extérieures. En France, le ministère du Commerce et de l’Industrie va jusqu’à déposséder le Quai d’Orsay du réseau naissant des attachés commerciaux. Le terme de traumatisme peut sembler excessif. Mais quand on a accès aux notes administratives scandées de manière récurrente par ce leitmotiv depuis quatre-vingt-dix ans ou quand on lit les témoignages des diplomates, les véritables plaintes qui échappent à certains, on mesure le sentiment de dépossession, de frustration et d’agacement mêlé, transmis de génération en génération à la suite du rattachement au ministère du Commerce et de l’Industrie en novembre 1918 des premiers attachés et conseillers commerciaux [7].
C’est en premier lieu le dogme fondateur de la diplomatie française qui est atteint : celui de l’unicité de sa politique extérieure affirmée dans l’arrêté du Directoire du 22 messidor an VII. L’hégémonie parfaite du Quai d’Orsay sur les affaires extérieures n’a pourtant jamais existé : dès l’époque moderne, le ministère de la Guerre et celui de la Marine lui ont disputé ce domaine. Rappelons que jusqu’en 1793 l’administration des Consulats est rattachée au Secrétariat d’État de la Marine. Le Directoire a beau tenter de concentrer légalement l’action extérieure sous l’égide du ministère des Affaires étrangères, dans les faits, celle-ci continue à relever d’une gestion interministérielle. À la fin du xixe siècle, la prétendue hégémonie est de nouveau entamée par le traitement des dossiers coloniaux que lui disputent pour partie le ministère de l’Intérieur et celui des Colonies. Pourtant, c’est bien le rattachement du domaine des relations économiques extérieures au ministère du Commerce en 1918, puis la confirmation qui en est faite en 1945 par le rattachement au Secrétariat d’État aux Affaires économiques qui vont durcir le discours sur la nécessaire coordination de l’action extérieure. En 1950, le décret fondateur du corps de l’Expansion économique à l’étranger précisa dans son article premier que ses fonctionnaires relevaient du ministre chargé des affaires économiques [8]. Le Quai d’Orsay a continué à clamer l’illégitimité d’un tel rattachement et tenté, à partir de la mission confiée à Pierre Racine par le nouveau ministre des Affaires étrangères Michel Debré en juin 1968, de mettre à profit tous les projets de réforme pour mettre un terme à ce qu’il considère comme une usurpation.

Le rattachement a conduit en second lieu à l’acceptation forcée dans la sphère diplomatique de fonctionnaires n’appartenant pas au prestigieux corps diplomatique dont la figure, l’ambassadeur, était devenu un modèle social au xviiie siècle [9]. L’octroi d’un véritable statut aux conseillers et attachés commerciaux en 1950 fut la réponse apportée par l’État pour faire accepter ces intrus dans le monde diplomatique. Jeune corps sans mémoire, le corps de l’Expansion économique à l’étranger alla jusqu’à fonder sur ses faits d’armes dans la Résistance la légitimité qui lui était refusée [10]. La formation commune qui fut délivrée aux futurs membres du corps diplomatique et du corps de l’Expansion économique au sein de la section Affaires extérieures de la nouvelle École d’administration, créée en 1945, avait également pour objectif d’homogénéiser la culture internationale de ceux qui serviraient au Quai Branly [11] comme au Quai d’Orsay.

C’était enfin le risque que ne s’incarne le rêve mendésiste d’un grand ministère économique dont les compétences internationales se seraient étendues jusqu’à l’obtention de la maîtrise pleine et entière des négociations [12]. Ce projet échoua à la Libération, mais laissa, parmi d’autres héritages, une direction des affaires économiques extérieures (DREE), rattachée au secrétariat d’État aux Affaires économiques, installée Quai Branly, puis au ministère de l’Économie et des Finances à partir de 1962 [13]. Méconnue du grand public, elle a été en réalité, de 1994 à 2004, le véritable interlocuteur des entreprises exportatrices et le grand partenaire de la direction des affaires économiques et financières (DAEF) du Quai d’Orsay mise sur pied par Hervé Alphand en 1945. Parler de « diplomatie » vis-à-vis des entreprises durant cette période, c’est donc en fait désigner ce duumvirat DAEF—DREE, que lie, en outre, de manière toute particulière, le double rattachement du chef du poste d’expansion économique (PEE), dépendant du ministère des Finances et de l’Économie, mais soumis, dans le cadre de sa mission, à l’autorité de l’ambassadeur et comme tel assumant la représentation de la France à l’étranger.

Le poids des relations personnelles

La relation de l’État français avec les entreprises est en partie l’héritage de la tradition colbertiste de protection et de promotion de certains secteurs industriels en plein essor. Elle a aussi été entretenue par les liens tissés par de hauts diplomates avec la sphère dirigeante des grandes entreprises apparues au xixe siècle. Ils se sont affermis à la fin du xixe siècle dans la collaboration étroite du Quai d’Orsay et des banques pour la conquête de marchés lointains. Ainsi c’est le ministre des Affaires étrangères Gabriel Hanotaux qui suggéra à son collègue des Finances, au lendemain de la guerre sino-japonaise, fin 1897, de pousser la Banque de l’Indochine à ouvrir des agences en Chine méridionale où les banques étrangères déjà présentes pouvaient répondre aux demandes de crédit de la Chine en négociant l’obtention de concessions [14]. De manière générale, le début du xxe siècle a été marqué par une synergie accrue entre l’État et les milieux d’affaires en Europe centrale, en Russie ou dans l’Empire ottoman [15]. Les investissements français devaient, selon les schémas de l’époque, servir les exportations françaises. La diplomatie commerciale vint dès lors appuyer les objectifs extérieurs de la France et le mouvement se prolongea au lendemain de la victoire de 1918.

Cette relation s’explique aussi en grande partie par des raisons sociologiques : par des origines sociales similaires, la fréquentation des mêmes lieux de formation, puis, plus tard, des mêmes cercles de sociabilité, ainsi que par la porosité particulière existant en France entre la sphère publique et la sphère privée dont l’un des versants est le « pantouflage ». Comme les autres grands corps de l’État, les diplomates bénéficient, en l’occurrence une fois à la retraite, d’un accès privilégié à la direction des grandes entreprises [16]. Il faut bien se représenter la dimension personnelle que peut acquérir la relation de ceux que nous appelons des diplomates économiques [17], avec les responsables des entreprises : leur quotidien est fait d’échanges avec le directeur financier ou commercial, avec le directeur général d’une société industrielle ou commerciale. Ces derniers ont leurs entrées auprès de la direction géographique de la région où ils font leurs affaires ou bien auprès du directeur ou du sous-directeur de la DAEF. Ce fut ainsi le cas dans les années 1960 de Maurice Rosier, président-directeur général de la Société Olivier, partenaire indispensable de la diplomatie française, en raison de sa maîtrise de l’information sur le marché très opaque que constituait la République populaire de Chine. Rosier avait ses entrées au Quai d’Orsay, notamment à la direction d’Asie, où il venait s’entretenir avec Étienne Manac’h et plaider en faveur de la normalisation des relations diplomatiques franco-chinoises [18]. La proximité entretenue pendant des décennies avec le milieu des entreprises, les compétences acquises grâce à ces contacts par les diplomates de la DAEF expliquent que nombre d’entre eux aient rejoint ce milieu : Olivier Wormser, directeur de décembre 1954 à 1966, entre au conseil d’administration de Shell après son départ en retraite en juillet 1977, Jean-Pierre Brunet, son successeur à la direction, devient le président-directeur-général de la Compagnie générale d’électricité de 1982 à 1984. L’itinéraire de Christian d’Aumale, spécialiste du monde arabe et musulman, est également exemplaire. Il quitte en 1982 la direction économique du Quai d’Orsay, où il a, de 1968 à 1978, dirigé le Service des accords bilatéraux et il est nommé président du Conseil de surveillance de Roussel-Uclaf (1982-1990). Parallèlement, il devient le conseiller de Jérôme Monod à la Lyonnaise des Eaux. Enfin, François Ceyrac lui demande dans les années 1980 de prendre la responsabilité du comité Proche-Orient de la structure CNPF-International qu’il venait de contribuer à mettre sur pied. Christian d’Aumale demeure ainsi dans les années 1980-1990, par-delà les turbulences politiques et les conflits armés, au cœur des relations commerciales unissant les entreprises françaises et les milieux d’affaires du Moyen-Orient et matérialisées par les missions nombreuses organisées sous l’égide du CNPF [19]. Par ailleurs, la fonction des directeurs de la DAEF les appelle au Conseil général de la Banque de France en tant que conseillers « représentant les intérêts français de l’étranger  » [20] comme Jean-Pierre Brunet de 1966 à 1973 ; son prédécesseur Wormser en fut le gouverneur de 1969 à 1974 [21]. La banque centrale est aussi un lieu où convergent de nombreux intérêts.

Cette porosité a été accentuée par le rôle similaire tenu par la DREE auprès des grandes entreprises. Pendant plus de trente ans, de 1947 à 1982 [22], elle a été dirigée par des inspecteurs des Finances, à l’exception des années 1967-1972, où son directeur Jean Chapelle était un administrateur civil issu de la direction du Budget. Cela a contribué à asseoir son autorité face aux directions plus anciennes. Futur directeur du cabinet de Raymond Barre [23], Francis Gavois, inspecteur des Finances entré à la sous-direction des relations financières en 1968, a témoigné d’un comportement ouvert aux entreprises qui rapprochait sa direction bien plus de la DAEF que des autres directions du ministère des Finances et des Affaires économiques comme le Trésor et le Budget qui, consubstantiellement, ne pouvaient qu’être circonspectes vis-à-vis des options dépensières défendues par une direction jugée « aventureuse ». Les années 1969-1974 ont ainsi été marquées par des affrontements internes nombreux entre Rivoli et Branly. La DREE estimait que la France était en retard sur ses concurrents étrangers, qu’il fallait secouer cette léthargie et, pour ce faire, recourait fréquemment à l’arbitrage du cabinet du ministre Valéry Giscard d’Estaing, souvent sensible à ses arguments. Dans le face-à-face quotidien avec les entreprises, les hauts fonctionnaires de cette direction se sont eux aussi imprégnés des réflexes et des contraintes de la vie des entreprises, créant un état d’esprit inédit au sein du ministère [24]. De fait, si la DREE exerçait la tutelle sur l’ensemble de l’export-drive, c’est-à-dire sur le dispositif d’appui à l’exportation composé d’une nébuleuse d’organismes para-publics (Centre national du commerce extérieur, chambres de commerce à l’étranger etc.), elle présidait aussi la Commission des garanties qui fut le cadre le plus actif de la coopération entre les entreprises et l’État dans le domaine du financement des exportations (cf. infra). Pour obtenir la garantie étatique, les entrepreneurs se pressaient dans ses couloirs parfois jusqu’à une heure avancée. Les représentants des grandes entreprises et sociétés exportatrices des années 1960 et 1970 étaient les interlocuteurs quotidiens de la direction : Air Liquide, Alsthom, Babcock et Wilcox, Brissonneau et Lotz, Campenon Bernard, CGE Internationale, Dassault, Degremont, Five Lille Cail, Jeumont Schneider, Merlin Gérin, Nord Aviation, Parsons et Whitmore, Pennaroya, Pont-à-Mousson, Renault, Saint-Gobain, Schlumberger, Société de construction des Batignolles, Speichim, SPIE, Stein et Roubaix, Sud Aviation, Technip, Thomson Houston, Vallourec etc. [25] Les sociétés commerciales, exportatrices de produits de consommation courante, comme Louis Dreyfus, Olivier, Interagra, venaient aussi très fréquemment à la DREE. La force de ce triangle DAEF-entreprises-DREE, l’homogénéité sociale et culturelle des hommes qui le composaient et l’animaient, la convergence de leurs intérêts commerciaux et politiques expliquent, qu’en dépit des rivalités fonctionnelles nées de la redondance des structures administratives, leur action ait bénéficié des années 1950 aux années 1980 d’une continuité réelle. En ce sens, on peut estimer que la diplomatie française a bien accompagné les grandes entreprises dans leur internationalisation en leur procurant deux éléments décisifs : l’information sur les marchés extérieurs qui pouvait leur faire défaut et l’engagement de la garantie étatique sur les crédits à long terme soutenant leurs passations de marchés.

Les modalités de l’appui étatique aux entreprises depuis les années 1960-1986

Les piliers du dispositif étatique : informer, promouvoir, garantir

Le dispositif public de l’information repose alors sur les postes d’expansion économique, réorganisés à partir de 1945. Dirigés principalement par des conseillers et des attachés commerciaux, ils drainent l’information sur la région où ils sont implantés et la font remonter tant vers les directions géographiques du Quai d’Orsay et du Quai Branly en vertu du principe de la double correspondance, que vers le Centre français du commerce extérieur, recréé en 1943. Cette information ressortit à l’étude de marché classique, présentant la situation économique et financière de la région, l’état des entreprises locales, les appels d’offres et les opportunités qui existent pour les entreprises françaises. En fonction de la personnalité du conseiller commercial, elle peut avoir une valeur plus originale en apportant une information communiquée par les services de l’État auprès duquel il est accrédité ou par les autres ambassades, sur l’état de la concurrence étrangère, sur des événements de nature politique susceptibles d’avoir une répercussion à moyen ou long terme sur l’avenir des échanges. Cette valeur stratégique existe dès cette époque dans l’information que prodigue le conseiller commercial à son ambassadeur. Ses limites existent : par tradition, par formation, la plupart des ambassadeurs de cette génération sont alors peu enclins à s’attarder longuement sur des notes de nature économique, qui relèvent à leurs yeux d’un métier d’« épicier ». En outre, ils disposent souvent de leur propre conseiller économique, diplomate de formation, auprès duquel le conseiller commercial fait double emploi. Par conséquent, ce sont les spécialistes de l’administration centrale, qui, en fonction de leur propre appétence pour les questions économiques et financières peuvent intégrer ces données à leur raisonnement. Au Quai d’Orsay, les diplomates de la DAEF en sont à l’évidence les plus capables.
Dirigée vers les services de l’État, l’information est aussi conçue depuis l’entre-deux-guerres comme un service public ouvert à tous, et en particulier aux entreprises. Le Centre français du commerce extérieur (CFCE) est l’intermédiaire de cette descente de l’information vers le tissu local des entreprises, soit par toute une série de publications comme le Moniteur officiel du Commerce et de l’Industrie, soit en répondant à la demande des entreprises : c’est le travail quotidien d’« épicerie » des postes. Ce dispositif a eu une efficacité réelle au lendemain de la guerre quand il a fallu encadrer la reprise d’échanges interrompus ou désorganisés avec un pays comme la République fédérale allemande [26]. La diffusion de l’information est allée étroitement de pair avec le développement de mesures d’aide à la prospection des marchés et à la promotion des produits. Ce dispositif s’est révélé également très utile, dans les années 1950, 1960 et 1970 sur certains marchés lointains comme ceux de l’Amérique latine où le conseiller commercial de l’ambassade était souvent un informateur de premier plan pour les entreprises désireuses de répondre aux appels d’offre des administrations locales ou de s’implanter pour développer le commerce courant. Le caractère public du dispositif a enfin offert un gage politique dans le cadre de la reprise des échanges avec les pays dits à commerce d’État (l’Union soviétique, les pays de l’Europe de l’Est, la République populaire de Chine). Enfin, à partir de 1973 lorsque la première crise pétrolière conduit la France à raisonner pour la première fois en termes de « pays-cibles », là encore les structures publiques, l’engagement personnel du chef de l’État, du Premier ministre, ont un effet déterminant dans l’obtention de grands contrats au Moyen-Orient et dans les autres pays producteurs de pétrole et de matières premières. Toutefois, ce dispositif pâtit très vite d’un manque d’efficacité. L’information a peu atteint le réseau des petites et moyennes entreprises, les mesures de soutien ont agi de manière sporadique, les grandes orientations du commerce extérieur français n’ont pas été remises en cause. À la fin des années 1970, il subsiste un déséquilibre profond des échanges extérieurs : déficit des paiements, déficit commercial, déséquilibre géographique. Ce dernier est fortement marqué avec la République fédérale allemande, les États-Unis et le Japon : le déficit commercial avec ces trois plus grands États industrialisés représente 50% du déficit total du commerce extérieur français, et 98% du déficit à l’égard des pays de l’OCDE. La politique suivie depuis les années 1960 de compensation de ces déficits par le développement d’une politique d’exportation active vers les pays de l’Est et du Tiers Monde rencontre ses limites. L’endettement croissant de ces pays empêche de poursuivre cette politique sans plus de réflexion. Pour la première fois, en 1980, la facture pétrolière a rattrapé le montant total des commandes de grands ensembles civils et militaires. Un rapport de 1981 rédigé par les jeunes fonctionnaires en formation à l’ENA exprime une condamnation sans appel de la politique suivie depuis vingt ans, un constat d’échec cinglant de tous les efforts consentis par le dispositif public d’information et de promotion [27]. Il traduit aussi un changement de mentalité plus profond chez une nouvelle génération de responsables français, la prise de conscience qu’on ne peut plus raisonner comme à la Libération et qu’il y a lieu de redéfinir la relation entre le secteur public et le secteur privé.
Dans le même ordre d’idées, le système financier d’appui à l’exportation construit à la Libération est remis en cause. Le dispositif repose encore sur la partition institutionnelle opérée après le premier conflit mondial entre l’octroi des crédits et leur garantie [28]. La Banque française du commerce extérieur, ou BFCE, instituée par le décret du 1er juin 1946 doit non pas se substituer aux banques d’affaires, mais compléter et coordonner leur action. La COFACE, ou Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur, créée par le même décret, vient couvrir l’ensemble des risques commerciaux et politiques. L’ensemble du dispositif d’assurance-crédit à l’exportation est dorénavant nationalisé. Une commission interministérielle de l’assurance-crédit est créée par le décret fondateur de 1946. Trois ans plus tard, par la loi du 5 juillet 1949, elle devient la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur. Composée du directeur de la direction des relations économiques extérieures, son président, du directeur des affaires économiques et financières du ministère des Affaires étrangères, du directeur des programmes, du directeur des finances extérieures, et du directeur du Trésor du ministère des Finances et des Affaires économiques, et d’un représentant d’un ministère technique, de la Banque de France et du Crédit national, elle s’impose rapidement comme « le véritable centre de pouvoir pour la délivrance des garanties de l’État » [29], se voyant également conféré l’examen des dossiers de garantie de prix. Depuis mai 1944, la Banque de France décide d’admettre à « l’escompte les effets à trois mois d’échéance, créés pour la mobilisation des prêts consentis par les banques pour une durée comprise entre neuf mois et deux ans » [30]. À partir de mars 1950, cette durée est étendue à cinq ans. Pour obtenir un crédit à moyen terme, c’est-à-dire supérieur à dix-huit mois, la garantie de la COFACE était obligatoire. Dix ans plus tard, en réponse à l’allongement de la durée des crédits à l’exportation, suscité en grande partie par la demande des pays en voie de développement, la loi de finances rectificative pour 1960 autorise le ministère des Finances et des Affaires économiques à consentir des prêts à des États étrangers ou à des entreprises ou à des services publics étrangers garantis par leur gouvernement ou leur banque centrale (article 2), et à consentir des prêts au Crédit national pour lui permettre de faciliter le financement d’achats de biens d’équipement par des pays étrangers (article 3). À partir de 1964, on assiste à une hausse spectaculaire du nombre et du volume des contrats conclus comportant des crédits à long terme. Un comité spécial est créé pour gérer la « prolongation » du crédit. Appelé le « Comité des crédits à long terme à l’exportation », ou le « Comité du long terme — exportation », ou, plus simplement, le « Comité des directeurs », il réunit les directeurs des finances extérieures, des relations économiques extérieures et du Trésor, en présence de représentants de la Banque de France et du Crédit national [31]. Il est présidé par le directeur de la DREE. Le fonctionnement du système tel que nous l’avons reconstitué, met au jour le pouvoir exorbitant acquis alors par un nombre très restreint de hauts fonctionnaires du ministère des Finances et de l’Économie (Trésor, DREE) [32]. Cela n’alla pas d’ailleurs sans susciter des agacements dans la diplomatie française qui se plaignait en 1962 de l’opacité entourant les décisions du Comité des directeurs [33]. On saisit dès lors aussi à quel point la proximité entretenue par les entrepreneurs avec certains hauts fonctionnaires était décisive…
Toujours est-il que ces premières réformes du début de la décennie ont pour effet de faire reposer la majeure partie du financement des crédits à l’exportation à long terme sur l’affectation de fonds publics. Si le rapport Marjolin-Sadrin-Wormser recommande dès 1969 que l’on crée un véritable marché monétaire, le système n’est pas démantelé avant 1984. Au début de la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, des études sont engagées sur la nécessité d’une révision de trois méthodes d’intervention principales (la bonification du taux d’intérêt des crédits à l’exportation, la garantie du risque économique et l’assurance-prospection) en raison du coût croissant qu’elles font peser sur le Trésor public. À elles trois, elles représentent en 1975, 85% du total des aides à l’exportation de la France, avec un total de 3 140 millions de francs à la charge du Trésor [34]. Toutefois, le contexte social et économique ne permet pas de mettre un terme à ces pratiques interventionnistes. En 1978, une série de rapports issus de l’Inspection générale des finances vient donner un nouveau coup de butoir aux aides publiques à l’exportation [35]. Dès lors, on aborde une ère nouvelle fondée sur la critique de l’économie d’endettement qui a sous-tendu la reconstruction du pays et dans laquelle il s’agit de fonder dorénavant le financement de l’économie sur les marchés financiers et non plus sur les établissements de crédit, de substituer les capitaux négociés sur les marchés de l’argent aux crédits bancaires. La réforme des crédits à l’exportation s’accomplit sous l’égide du ministre de l’Économie, des Finances et du Budget, Pierre Bérégovoy [36].

Accélérer la conversion culturelle des diplomates

L’État a eu, dans les années 1960, une action décisive pour hâter la conversion culturelle d’une partie du monde de l’entreprise à la vente, mais aussi pour faire admettre aux diplomates que les affaires commerciales faisaient partie de leurs fonctions. On connaît le mot fameux de Georges Pompidou sur « l’exercice permanent de la tasse de thé et du petit gâteau » fait par les diplomates. Une citation raccourcie qui en fausse le sens, puisque Pompidou soulignait, au contraire, la conversion en cours de la diplomatie ! « Par-dessus le marché nos ambassadeurs ont renoncé à l’exercice permanent de la tasse de thé et du petit gâteau et commencent à se dire que des crédits, des traités commerciaux, des prêts financiers, ce sont des problèmes qui ne les déshonorent pas » [37]. Cette analyse est applicable en particulier aux conseillers commerciaux qui souffraient dans les années 1960 d’être perçus comme les « épiciers » de la diplomatie. Or, les années 1960 ont été une décennie de transition essentielle à ce titre en nouant le lien entre grande politique et politique commerciale, entre culture, morale et économie. Les expositions techniques à l’étranger ont notamment assumé ce rôle symbolique en renouant avec la tradition des grandes expositions de l’industrie et des expositions universelles du xixe siècle. Moscou 1961, Mexico 1962, Pékin 1964 inaugurent une diplomatie économique de prestige qui participe de l’affirmation d’une grandeur recouvrée (ou qui se veut telle) [38]. Elles vont de pair avec des réalisations d’envergure comme les métropolitains construits à Mexico, Montréal, Santiago par les ingénieurs français, dont la presse rend compte. C’est la sacralisation naissante du voyage officiel à vocation commerciale : dorénavant c’est le ministre de l’Économie qui s’engage, bientôt ce seront les présidents de la République [39]. Enfin émerge une culture nouvelle d’ouverture au public, public large et spécialisé, qui se révèle favorable au dialogue des deux sphères publique et privée.



La redéfinition de la relation avec les entreprises (1993-2009)

Elle passe par le découplage entre les fonctions régaliennes exercées par les ambassades et les fonctions commerciales dorénavant prises en charge par un nouvel opérateur. Les liens entre diplomates et entreprises ont, en outre, connu une inflexion récente dans la mesure où la participation à la vie de l’entreprise est dorénavant encouragée au titre de la mobilité et de l’expérience que le diplomate doit acquérir avant de retourner dans l’appareil diplomatique.

Une diplomatie délestée des fonctions commerciales

Depuis deux décennies, l’action économique extérieure en France n’a pas échappé au profond mouvement de réforme destiné à adapter l’État tant aux demandes de ses partenaires nationaux qu’au nouvel environnement international issu de la mondialisation. Le rapport remis en mai 1994 par Jean Picq, conseiller-maître à la Cour des Comptes, à l’issue de la mission que lui avait confiée le gouvernement d’Édouard Balladur en novembre 1993, annonce clairement les axes qui structureront à terme la nouvelle relation avec les entreprises. Il s’agit de délester l’État de sa mission de soutien, de « substituer à la multiplicité des intervenants un opérateur unique, sous la forme d’une agence, qui regrouperait progressivement les moyens actuellement dispersés entre la direction des relations économiques extérieures (DREE), le Centre français du commerce extérieur (CFCE) et les chambres de commerce et d’industrie » [40]. Un consensus administratif, fruit d’un processus remontant aux années 1960, s’est établi sur l’idée de dissocier les fonctions stratégiques d’information et de conseil de l’ambassadeur et les fonctions opérationnelles de prospection des marchés, de promotion des produits et de vente [41]. En outre, l’extrême concentration de l’appareil exportateur français inquiète : sur les 140 000 entreprises exportatrices, 250 réalisent la moitié des ventes à l’étranger [42]. Le taux d’exportation des petites et moyennes entreprises (PME) progresse moins vite que celui des grandes entreprises. Elles ne jouent qu’un rôle très limité dans l’internationalisation de l’économie française. Leur part globale dans les exportations françaises est certes passée de 25% en 1992 à 32% en 2003. Mais, d’une taille plus petite que la taille moyenne des autres PME européennes, en particulier allemandes, il leur manque cette « culture de l’international » qu’ont leurs concurrentes [43]. C’est donc vers elles que, depuis plus d’une décennie, les principales réformes du dispositif public de soutien au commerce extérieur continuent à converger. Les outils traditionnels de l’appui aux entreprises disparaissent progressivement. Une première fusion du Comité français des manifestations économiques (CFME) et de l’Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM) donne naissance en janvier 1997 à l’Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME-ACTIM). Dans la mesure où les équipes qui animaient les deux organismes étaient demeurées séparées bien que travaillant sur des secteurs communs, une nouvelle organisation est mise en place qui conduit à la naissance d’un 1er Ubifrance, Agence française pour le développement international des entreprises, le 1er octobre 2001. Sa fusion avec le CFCE donne naissance à un nouvel Ubifrance, créé par l’article 50 de la loi sur l’initiative économique du 1er août 2003. Les postes d’expansion économique fusionnent progressivement avec les agences financières et cèdent la place le 3 mai 2002 aux Missions économiques (ME). Enfin, incarnation d’un mode de gestion dorénavant périmé, la DREE fusionne avec le Trésor et la direction de la Prévision en une direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) le 15 novembre 2004. Depuis lors, le rôle d’Ubifrance n’a cessé d’être affermi et clarifié. Établissement public industriel et commercial, son personnel est constitué de salariés de droit privé, ce qui permet le recrutement de contractuels de formations diverses (écoles de commerce, ingénieurs etc.) [44]. Le resserrement des liens entre Ubifrance et les Missions économiques est accru. En vertu de l’article 27 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, l’agence dispose de bureaux à l’étranger dénommés « Missions économiques-Ubifrance » qui font partie des missions diplomatiques [45]. D’ici le 1er septembre 2010, les activités commerciales de l’ensemble des ME devront avoir été transférées à Ubifrance.
Le second enjeu est d’enraciner le réseau Ubifrance-ME dans la réalité économique française : en 2007, seules 10% des entreprises françaises exportatrices étaient clientes du réseau [46]. La solution retenue est le resserrement des liens avec les organisations consulaires et professionnelles (chambres régionales de commerce et d’industrie, chambres de commerce et d’industrie) qui sont au quotidien en contact direct avec les entreprises, notamment les PME, dont elles accompagnent les efforts pour développer leur activité. Enfin, à côté de cette activité classique de promotion des exportations, l’État entend développer une autre forme d’internationalisation de l’économie française : l’attractivité du territoire français. La prise de conscience remonte à la fin des années 1960, lorsque la DATAR ouvre à New-York un bureau destiné à attirer les investissements étrangers sur le territoire français. Elle développe progressivement un réseau « Invest in France ». En mai 2001, l’AFII, Agence française pour les investissements internationaux est chargée de mettre en œuvre cette politique.
L’ensemble de ces réformes est conduit aujourd’hui sur le mode du benchmarking. La définition du nouveau rôle de l’État vis-à-vis des entreprises comme du rôle du réseau diplomatique est aujourd’hui, comme il y a un siècle, affinée par les comparaisons établies avec les réformes du même ordre accomplies à l’étranger. Comme il y a un siècle, la France regarde principalement ce qui se fait chez ses voisins anglais, allemand, italien. En l’occurrence, dans le domaine de l’appui aux entreprises, ce sont l’Angleterre et l’Italie qui présentent les traits les plus comparables en raison de la création précoce d’organismes para-publics de soutien au commerce extérieur. L’Institut italien pour le commerce extérieur tint longtemps un rôle de modèle pour le Centre national du commerce extérieur [47] et reste observé par Ubifrance puisque tant des guichets régionaux, tournés vers les PME, que des guichets uniques à l’étranger reliés au réseau diplomatique ont été mis en place depuis le début de la décennie avec des succès divers [48]. En Grande-Bretagne, c’est un opérateur unique, UK Trade and Investment, né en 2003, placé sous la double tutelle du Foreign and Commonwealth Office et du ministère des Affaires, de l’Entreprise et de la Réforme réglementaire, qui aide à la fois les entreprises britanniques à s’implanter à l’étranger (rôle tenu par Ubifrance) et les entreprises étrangères à s’implanter au Royaume-Uni (rôle de l’AFII). Un même mouvement a conduit à la fusion des équipes en charge de l’aide aux entreprises et de celles responsables du soutien aux investissements au sein des ambassades [49]. La régionalisation du dispositif dispose de moyens renforcés. Le modèle allemand est très différent dans la mesure où le dispositif continue à être animé par les chambres de commerce. Il existe par ailleurs un réseau européen, l’ETPO (European Trade Promotion Organisation) rassemblant une vingtaine d’organismes publics homologues d’Ubifrance qui facilite les échanges d’informations.
En écho, dès lors, on le perçoit, ces réformes multiples renvoient le diplomate, qui est d’abord un haut fonctionnaire, à sa capacité à faire évoluer sa vision du service public administratif et des opérateurs qui en ont la charge [50].

Que reste-t-il aux diplomates ?

L’enjeu est l’avenir de la représentation économique et commerciale de l’État à l’étranger. L’affaire est complexe, en raison de la coexistence des deux principaux réseaux à l’étranger : celui du Quai d’Orsay et celui du ministère de l’Économie. Le premier, présent dans 165 pays, repose en 2009 sur 160 ambassades, 21 représentations multilatérales, 96 postes consulaires et 112 SCAC, ou services de coopération et d’action culturelle. Cela le maintient toujours au 2e rang mondial derrière celui des États-Unis d’Amérique [51]. Si le principe de son « universalité » a été préservé dans la réforme en cours, il a été introduit un principe de « modularité », qui doit permettre d’adapter la présence française à ses priorités stratégiques. Le second est constitué de 26 services économiques régionaux, chargés de coordonner l’activité des missions économiques (ME) de leur zone de compétence, et de 142 missions économiques, qui incluent ces services économiques auxquels s’ajoutent quelques postes à agent unique placé auprès des ambassadeurs dans des pays où il n’y a pas ou plus de mission économique [52]. À titre d’exemple, le chef du service économique aux États-Unis se trouve à Washington et il existe quatre ME relevant d’Ubifrance à New-York, San Francisco, Chicago et Atlanta. Entre « tentations intégrationnistes » récurrentes du premier réseau, et « vocations irrédentistes » du second [53], les tensions vives depuis un siècle ont fait l’objet de débats qui réapparraissent d’une génération à l’autre. Pour le MINEFE, « aucun “modèle” [relatif à l’exercice des fonctions d’analyse et de diplomatie économique à l’étranger] ne s’impose clairement, notamment chez nos principaux partenaires européens et du G7 », ce qui lui permet de justifier le maintien de l’autonomie de son réseau et sa réticence prononcée vis-à-vis de toute création de structure interministérielle coordonnant l’action extérieure de l’État [54]. Du côté du Quai d’Orsay, la fusion a, une nouvelle fois, été proposée au nom d’arguments contraires dans le dernier Livre blanc de juillet 2008 : « l’exemple de nos grands partenaires, qui ont presque tous opté pour un réseau unique ; l’interpénétration de plus en plus forte entre les enjeux politiques et économiques » [55]. Une nouvelle fois, il semble que la décision politique n’ait pu être prise. Au Quai d’Orsay, les réticences se manifestent aussi vis-à-vis de l’intégration d’un personnel issu du corps en extinction de l’Expansion économique. Les ambassades et les missions économiques continuent à vivre souvent sur le terrain comme deux mondes cloisonnés. Les relations continuent en définitive à dépendre d’une relation personnelle que ne parvient pas à dépasser une approche nouvelle fondée sur la nécessaire adaptation de l’action extérieure. Le ministère de l’Économie entend que le chef de la mission économique soit véritablement perçu comme le collaborateur direct de l’ambassadeur [56], ce qui, sur le terrain, est loin d’être le cas, car cela revient à admettre qu’un non-diplomate devienne le conseiller économique de l’ambassadeur et contribue à l’élaboration du travail diplomatique. Pourtant une évolution des métiers est en cours. L’amélioration de la coopération quotidienne entre l’ambassadeur et le conseiller économique a pour enjeu un véritable partage de l’information : utilisation du télégramme diplomatique par les ME et accès au système d’information interne de la DGTPE pour les diplomates. La rénovation de la mission des nouveaux conseillers économiques se fonde sur la prise de conscience d’une modification de la nature de l’information requise par les entreprises, qui devient stratégique [57]. Ce recentrage sur la partie régalienne de leur métier les rapproche du nouvel objectif dévolu aux diplomates : un travail plus général d’identification des perspectives de grands contrats, d’analyse des circuits de décision et des opportunités ouvertes dans les pays tiers, en d’autres termes, une mission plus large de connaissance et de suivi des pratiques du pays hôte, de préparation du terrain, d’identification des bons interlocuteurs, de mise en relation des entreprises avec les responsables français ou étrangers capables de faire avancer leur dossier, ainsi que d’intervention rapide auprès de ces derniers en cas de besoin. En définitive, le nouveau conseiller économique tout en demeurant recruté, nommé et payé par Bercy, sur la base de trois décrets du 25 novembre 2004, mais soumis à l’autorité de l’ambassadeur, en vertu de la loi de 1979, se concentrera sur la seule analyse économique et financière et la défense auprès des autorités locales de la position de la France. Il n’aura plus, comme le conseiller commercial de jadis, à recevoir les entreprises.
Le même esprit de concentration sur l’information stratégique a guidé la création de la Mission Entreprises, mais cette fois-ci à destination des grandes entreprises. Instituée au sein de la direction des affaires économiques en 1998 à la demande du ministre Hubert Védrine, désireux de développer, à son niveau, des relations avec les grands patrons français et leurs états-majors [58], elle est appelée à demeurer au sein de la nouvelle direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) l’intermédiaire direct entre le cabinet du ministre, le secrétariat général du Quai d’Orsay et les grandes entreprises. Le ministère avait dû redéfinir sa place suivant une ligne étroite, tributaire à la fois de l’autonomie des grands groupes et de la partition des tâches qui semblait s’être opérée au sein du ministère. Les multinationales connaissent en effet parfaitement l’environnement du pays où elles sont implantées et ont recours à des consultants anglo-saxons pour affiner leurs informations. Au sein du ministère, les grandes entreprises d’armement, traditionnellement très à l’aise avec les circuits étatiques, s’adressent à la sous-direction en charge des questions industrielles et des exportations sensibles, les grandes entreprises énergétiques traitent directement avec la sous-direction en charge de l’énergie et du transport. Par conséquent, l’ancienne DAEF avait redéfini son apport en valorisant l’analyse politique et stratégique qu’elle seule s’estimait capable de fournir. Il s’est incarné dans un recueil à diffusion très restreinte Analyse politique. Pays émergents, élaboré par la Mission Entreprises qui proposait une synthèse précise de chaque ambassade sur son pays et qui était envoyée gratuitement par le ministère aux présidents des grands groupes : Danone, Carrefour, Total, Veolia etc. La Mission Entreprises s’adressait plus particulièrement aux grandes entreprises de la grande distribution, de l’agro-alimentaire, du bâtiment, de l’environnement afin de leur apporter le conseil stratégique qui pouvait leur faire défaut. L’attente de ces entreprises porte aujourd’hui sur l’établissement de contacts au plus haut niveau dans le pays souhaité, sur l’accès aux cercles décisionnels les plus restreints sur place. Des rencontres mensuelles sont également organisées entre les entrepreneurs et les ambassadeurs français et entre les ambassadeurs étrangers et un chef d’entreprise français [59].
Dans le même esprit, la création de cette DGM est sans doute, par-delà son habillage opportuniste – la direction de la « mondialisation », à l’image des départements de la « globalisation » anglo-saxons – le plus gros enjeu de la réforme en cours. Il s’agit d’achever la réforme de la Coopération lancée par Hubert Védrine, en créant une véritable direction d’état-major avec une tutelle renforcée sur l’Agence française de développement [60], de continuer la normalisation des Affaires culturelles, fusionnées avec la Coopération et d’affermir une direction générale à vocation économique qui avait perdu le prestige de l’historique DAEF depuis 1993, en raison notamment de la perte de sa mainmise sur le dossier de l’Union européenne. Appelée à s’installer dans le bâtiment en voie d’achèvement de la rue de la Convention, elle doit être une direction de pointe capable de penser la complexité d’une question en liant les approches stratégiques, culturelles et économiques.
Pour autant, les diplomates de métier sont-ils plus que leurs prédécesseurs curieux et familiers de la vie des entreprises ? Certains ambassadeurs assument publiquement ces missions nouvelles. À l’occasion de la tenue de « France Expo 2006 » au Maroc en mars 2005, qui rassemble 350 entreprises, l’ambassadeur Philippe Faure valorisait publiquement l’effort conjoint des gouvernements français et marocain en faveur des entreprises [61]. La Journée Entreprises organisée le mercredi 26 avril 2006 par le Quai d’Orsay en collaboration avec le MEDEF s’est inscrite dans cet esprit [62]. Relayée dans la presse généraliste [63], dans la presse spécialisée [64], à la télévision [65], cette Journée a fait l’objet d’une ample campagne de communication. Au-delà, les passerelles destinées à parachever une véritable conversion culturelle, sont encore peu empruntées. En premier lieu, l’échange de personnel entre les deux réseaux. Il est encouragé par le MINEFE – « il pourrait être clairement exprimé qu’un Ambassadeur gagnerait à avoir préalablement servi dans le réseau économique, ainsi qu’un CSE [66] au sein du réseau diplomatique » [67] – et, sur le papier, par le Quai d’Orsay – la nouvelle direction de la mondialisation devant être renforcée d’experts en provenance du MINEFE et les agents du Quai être détachés vers le MINEFE [68]. Le mouvement n’est pas encore très développé : il concerne trois diplomates détachés début 2009 à la DGTPE, comme conseillers financiers à Moscou, à Tokyo et en Afrique, et quelques postes mixtes, consulat-ME. Inversement, cinq fonctionnaires de la DGTPE sont détachés dans le réseau diplomatique (Moscou, Séoul, Tokyo, Hanoï), trois le sont par ailleurs pour exercer comme consul général dans les consulats généraux mixtes à Chendu, Houston et Bangalore. Un seul sert à l’administration centrale comme chef de la Mission franco-allemande. En second lieu, la mobilité externe vers les entreprises, prônée depuis le ministère Védrine, progresse lentement. Un décret du 16 juillet 2004 l’encourageait explicitement pour la première fois en précisant que la mobilité statutaire pouvait être accomplie « […] auprès d’une entreprise publique ou privée […] » [69]. Un décret récent du 4 janvier 2008 semble marquer un recul en n’évoquant plus que « des activités différentes de celles normalement dévolues aux membres du corps auquel ils appartiennent […] » [70]. 113 agents titulaires de catégorie A servaient en 1998 en dehors du ministère, dont 14 seulement dans des entreprises privées [71]. La majorité d’entre eux était placée en disponibilité, à l’exception d’un diplomate détaché par la voie de l’Institut français du pétrole à la direction des relations internationales d’Elf [72]. En décembre 2000, ils étaient 128 à exercer à l’extérieur dont 14 en entreprises (Elf, Lyonnaise des Eaux, Danone, Thomson, Peugeot, Lafarge…) [73]. En 2009, ils sont 21 sur 200 diplomates servant à l’extérieur. L’un d’entre eux, conseiller diplomatique auprès du directeur délégué aux affaires internationales du groupe SAFRAN, a témoigné en 2007 de manière positive en ce sens dans la revue interne du ministère. La relation établie avec ce groupe de haute technologie – issu de la fusion du fabricant de moteurs aéronautiques SNECMA et du spécialiste de la défense et de la communication SAGEM – confirme la prédilection traditionnelle du ministère pour l’affermissement de liens avec des secteurs stratégiques (spatial, aéronautique, sécurité, télécommunications) [74]. Aujourd’hui, ce sont toujours ces grands groupes qui accueillent les diplomates : Alstom, Areva, Eurocopter, Thalès, Total, Vinci, Vivendi, ainsi qu’Axa, BNP Paribas Assurances, Groupama, Louis Dreyfus, Michelin etc. Le ministère des Affaires étrangères accueille un ou deux cadres d’entreprises comme un cadre de Total, affecté à la direction d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient en novembre 2006 [75]. Enfin, en septembre 2008, a été créée dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), une Délégation à la valorisation des carrières susceptible de multiplier les passages définitifs de diplomates en entreprises.
En ce début de siècle, la France a donc amorcé la normalisation de son dispositif d’appui aux entreprises en retirant à ses conseillers d’ambassade leur activité commerciale et en recentrant leur mission sur son caractère régalien. La sphère diplomatique continue à privilégier, comme il y a plus d’un siècle, l’appui aux grandes entreprises industrielles qui incarnent le savoir-faire français. Reste à apprécier maintenant la manière dont les entreprises grandes, moyennes et petites perçoivent ces réformes et jaugent leur efficacité. Le mouvement d’émancipation des multinationales vis-à-vis des circuits étatiques de l’information et des canaux diplomatiques publics ne peut qu’inciter à prolonger la réflexion sur la nature des liens unissant les États et les entreprises.

[1] Cité par Albert du Roy, Domaine réservé. Les coulisses de la diplomatie économique, Paris, Seuil, 2000, p. 247.

[2] Déclaration reproduite dans un article de Paul Cambon, « Diplomatie économique : l’esprit de conquête », Label France, n° 29, octobre 1997.

[3] Marie Visot, « Bercy veut mobiliser les ambassadeurs sur les enjeux économiques », Le Figaro, 29 août 2008.

[4] Alain Juppé et Louis Schweitzer (dir.), La France et l’Europe dans le monde, Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020), Paris, La Documentation française, 2008, p. 34.

[5] Sur la périodisation des « mondialisations », cf. Georges-Henri Soutou, « Introduction à la problématique des mondialisations », Relations internationales, n° 123, automne 2005, p. 3-9.

[6] Une réflexion intéressante est conduite dans l’article de Raymond Saner, Lichia Yiu, « International Economic Diplomacy : Mutations in Post-Modern Times », Working paper donné à la rencontre annuelle des directeurs des académies diplomatiques, Vienne (Autriche), Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2001. Les auteurs modélisent les voies actuelles de la diplomatie économique. La notion de Business diplomacy désigne la gestion des relations de la firme multinationale avec l’extérieur. « Business diplomacy pertains to the management of interfaces between the global company and its multiple non-business counterparts and external constituencies », p. 16.

[7] Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique de la France au xxe siècle : les mutations du corps des attachés commerciaux (1919-1950) », Relations internationales, n° 114, été 2003, p. 189-211.

[8] JO du 22 avril 1950, décret du 19 avril 1950 portant règlement d’administration publique relatif au statut particulier du personnel de l’expansion économique à l’étranger, p. 4292.

[9] Lucien Bély, L’art de la paix en Europe : naissance de la diplomatie moderne, xvi-xviiie siècle, Paris, PUF, 2007, p. 603.

[10] Laurence Badel, « Les acteurs de la diplomatie économique… », art. cit.

[11] De 1950 à 1989, année du déménagement sur le site de Bercy, le Quai Branly fut le siège de la direction des relations économiques extérieures du ministère de l’Économie et des Finances quelles qu’aient été les appellations de ce dernier. L’actuel musée du Quai Branly voué aux arts premiers a été depuis construit sur ce site.

[12] Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932-1952, t. 2, Paris, CHEFF, 1991, p. 782.

[13] Laurence Badel, « La direction des relations économiques extérieures (DREE). Origines, culture, logique (1920-1970) », dans Laurence Badel, Stanislas Jeannesson, N. Piers Ludlow (dir.), Administrations nationales et construction européenne. Une approche historique 1920-1970, Berne, P.I.E.-Peter Lang, 2005, p. 169-205.

[14] Yasuo Gonjo, Banque coloniale ou banque d’affaires. La Banque de l’Indochine sous la IIIe République, Paris, CHEFF, 1993, p. 146-161.

[15] Cf. Raymond Poidevin, Les relations économiques et financières entre la France et l’Allemagne de 1898 à 1914, Paris, Colin, 1969, rééd. CHEFF, 1998 ; René Girault, Emprunts russes et investissements français en Russie, 1887-1914, Paris, Publications de la Sorbonne, 1973, rééd. CHEFF, 1999 ; Jacques Thobie, Intérêts et impérialisme français dans l’Empire ottoman (1895-1914), Paris, Publications de la Sorbonne, 1977.

[16] Hervé Joly, La formation des élites en France et en Allemagne, Paris, CIRAC, 2005 ; Hervé Joly, « Grands patrons, grandes écoles : la fin de l’endogamie ? », 7 mars 2008, http://www.telos-eu.com/fr/article/....

[17] Laurence Badel, « Deux administrations françaises face à la construction européenne : éléments de réflexion pour une histoire politique des administrations », Matériaux pour l’histoire de notre temps, n° 65-66, janvier-juin 2002, p. 13-17.

[18] Archives du ministère des Affaires étrangères (AMAE), Asie-Océanie 1956-1967, Chine, 485, note de la direction d’Asie du 27 avril 1963.

[19] AMAE, Papiers d’agents – Archives privées (PA-AP), 349, Christian d’Aumale, 24 (Iran), 26 (Irak). Consultés avec l’autorisation particulière de M. d’Aumale.

[20] Ordonnance du 5 décembre 1944. Je remercie Olivier Feiertag de cette précision.

[21] Jean Bouvier, « Les relations entre l’État et la Banque de France depuis les années 1950 », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, n° 13, janvier-mars 1987, p. 29. Ce poste fut une autre filière pour les « diplomates économiques » comme l’atteste en 1974 la nomination de son successeur Bernard Clappier, ancien directeur de la DREE. Notice sur la vie et les travaux d’Olivier Wormser : lue dans la séance du 17 mai 1988, Académie des sciences morales et politiques (Institut) par René Brouillet (Reliure inconnue - 1988).

[22] Jean Filippi (1948-1951), Bernard Clappier (1951-1964), François Bizard (1964-1965), André Valls (1965-1967), et Bertrand Larrera de Morel (1972-1978), Michel Freyche (1978-1981). La DREE comptera encore deux directeurs issus de l’Inspection : Philippe Jurgensen (1985-1987) et Jean-Pierre Landau (1993-1996).

[23] Raymond Barre fut ministre du Commerce extérieur, de janvier à août 1976, avant d’être nommé Premier ministre par le président Valéry Giscard d’Estaing.

[24] Entretien de M. Francis Gavois avec l’auteur du 11 décembre 2007.

[25] Centre des archives économiques et financières (CAEF), B 55 117, sd. Crédits à moyen ou long terme, lettre circulaire de B. Larrera de Morel aux responsables du Service Exportation des entreprises du 29 septembre 1967, avec une liste mise à jour des principaux correspondants pour le crédit long terme.

[26] Jean-François Eck, Les entreprises françaises face à l’Allemagne de 1945 à la fin des années 1960, Paris, CHEFF, 2003.

[27] ENA. Promotion Henri-François d’Aguesseau. Séminaire. Voie d’administration générale. L’action extérieure de la France. Groupe 3 : « Objectifs et moyens de la politique française d’exportation. Objectifs et moyens d’une politique française d’exportation vers la RFA, les États-Unis et le Japon », septembre 1981.

[28] Cf. Laurence Badel, L’État français et les marchés extérieurs au xxe siècle. La diplomatie commerciale à l’épreuve de la mondialisation, à paraître.

[29] Marc Duchassin, « Le ministère des Finances et l’aide à l’exportation, 1945-1958 », maîtrise d’histoire économique, Université de Paris X, sous la direction d’Alain Plessis, septembre 1994, p. 32.

[30] Cité par Henri Koch, Histoire de la Banque de France et de la monnaie sous la ive République, Paris, Dunod, 1983, p. 140 ; Olivier Feiertag, Wilfrid Baumgartner. Un grand commis des finances à la croisée des pouvoirs (1902-1978), Paris, CHEFF, 2006, p. 82.

[31] Entretien de M. Bertrand Larrera de Morel avec l’auteur, les 18 avril et 6 juin 2005.

[32] Une analyse détaillée est présentée dans Laurence Badel, L’État français et les marchés extérieurs au xxe siècle…, op. cit.

[33] AMAE, DE-CE, Papiers directeurs O. Wormser, Questions administratives, 134, sd. Attributions de la DE, Note de la DAEF du 13 décembre 1962 a/s Le régime de marche de nos relations commerciales avec les pays de la CEE, p. 9.

[34] Papiers privés de M. Bertrand Larrera de Morel, dossier CE.3, sd. Orientations générales, note pour le ministre établie par Guy Carron de la Carrière, Les activités de la DREE au début de 1976 du 20 janvier 1976.

[35] Centre des archives économiques et financières, rapports de Hervé Hannoun, inspecteur des Finances : Rapport sur la garantie du risque économique du 27 juin 1978, Aides à l’exportation attribuées au groupe Empain-Schneider du 1er octobre 1978, Aides publiques consenties aux principaux groupes industriels (rapport du 24 janvier 1978 et rapport de synthèse du 26 décembre 1978), Aides publiques à l’exportation attribuées au groupe Dassault de 1972 à 1976 du 31 octobre 1978, Aides à l’exportation attribuées aux filiales françaises de groupes étrangers du 31 juillet 1978, Aides à l’exportation du groupe Pechiney et Ugine Kuhlmann, au titre de la garantie du risque économique (1970-1977) du 1er février 1978.

[36] Ministère de l’Économie, des Finances et du Budget, Livre blanc sur la réforme du financement de l’économie, Paris, La Documentation française, 1986.

[37] Extrait de la conférence de presse élyséenne du 21 septembre 1972.

[38] On lira avec intérêt les analyses convergentes rassemblées par Johannes Paulmann (dir.), Auswärtige Repräsentationen. Deutsche Kulturdiplomatie nach 1945, Cologne, Böhlau Verlag GmbH&Cie, 2005.

[39] Cf. Bernard Esambert, Pompidou, capitaine d’industrie, Paris, Odile Jacob, 1994, p. 23.

[40] Rapport au Premier ministre, L’État en France. Servir une nation ouverte sur le monde, Mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État présidée par Jean Picq, Paris, La Documentation française, 1995, p. 54-55.

[41] Laurence Badel, L’État français et les marchés extérieurs au xxe siècle…, op. cit.

[42] DREE, Le commerce extérieur de la France. Le retour à l’excédent, Paris, La Documentation française, 1993.

[43] Alexandre Bourgeois, « Développer la présence à l’international des PME pour réduire le déficit extérieur français », AcComex, n° 66, novembre-décembre 2005, p. 19.

[44] Article 50 de la loi n° 2003-721 sur l’initiative économique du 1er août 2003 modifié par la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 en vertu de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie.

[45] Décret n° 2008-1548 du 31 décembre 2008 relatif à Ubifrance, Agence française pour le développement international des entreprises, article 3.

[46] Livre blanc sur la modernisation du réseau international du MINEFE dans la perspective du prochain contrat pluriannuel de performance Budget/DGTPE et de la prochaine convention d’objectifs et de moyens DGTPE/UBIFRANCE pour la période 2009-2011, ministère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi, juillet 2007, p. 28.

[47] Sara Nocentini, « L’ICE e la distribuzione degli aiuti postbellici in Italia (1943-1950) », Studi Storici, I/2005, anno 46.

[48] Projet d’entreprise d’Ubifrance 2009-2011, 23 juillet 2008, annexe : note du ministre conseiller pour les affaires économiques du 6 juin 2007 a/s Présentation de l’Institut italien pour le commerce extérieur.

[49] Ibid., note du conseiller économique à Londres du 17 novembre 2006 a/s L’organisation de UK Trade and Investment.

[50] Cf. Jean-Ludovic Silicani, Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, avril 2008, § 1.2.4.

[51] Éléments de comparaison quantitative des réseaux diplomatiques en 2009 : États-Unis d’Amérique : 167 ambassades et 9 représentations multilatérales ; Royaume Uni : 156 ambassades et 10 représentations multilatérales ; Allemagne : 149 ambassades et 12 représentations multilatérales ; Italie : 122 ambassades et 10 représentations multilatérales ; Canada : 119 ambassades et 9 représentations multilatérales ; Espagne : 115 ambassades et 11 représentations multilatérales [DPT. PLF 2009, p. 10].

[52] Les services à l’étranger du ministère de l’Économie ont été institués par le décret n° 2002-772 du 3 mai 2002. La carte des services économiques a été définie dans un premier arrêté du 26 mai 2005, puis redéfinie dans l’arrêté du 2 août 2007.

[53] Livre blanc sur la modernisation du réseau international du MINEFE …, op. cit., p. 19.

[54] Ibid., p. 9. Bercy constatait sans déplaisir l’échec du Comité interministériel des moyens de l’État à l’étranger (CIMEE). Le décret du 5 février 1994 instituant celui-ci vient d’être abrogé par l’article 6 du décret du 16 février 2009 portant création du Comité interministériel des réseaux internationaux de l’État placé sous l’autorité du Premier ministre. Le nouveau Comité est censé parvenir à imposer une autorité qui faisait notablement défaut au premier.

[55] Alain Juppé et Louis Schweitzer (dir.), La France et l’Europe…, op. cit., p. 75.

[56] Livre blanc sur la modernisation du réseau international du MINEFE …, op. cit., p. 21.

[57] Décret n° 2004-1260 du 25 novembre 2004.

[58] Cf. le témoignage de Hubert Védrine sur son état d’esprit d’alors dans « Le monde va rester dur », dans Samy Cohen (dir.), Les diplomates. Négocier dans un monde chaotique, Paris, Autrement, 2002, p. 66.

[59] Elle devient sous-direction de l’innovation et des entreprises au sein de la direction des politiques de mobilité et d’attractivité rattachée à la DGM (cf. arrêté du 16 mars 2009 relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères et européennes).

[60] Entretien de l’auteur avec M. Stéphane Romatet, directeur adjoint du cabinet du ministre des Affaires étrangères du 16 juin 2008.

[61] Entretien de M. Philippe Faure, ambassadeur de France au Maroc, dans Challenge Hebdo, 11 mars 2006. Son propre itinéraire en entreprise confirme cet intérêt.

[62] Programme de la rencontre du mercredi 26 avril 2006, co-organisée par le ministère des Affaires étrangères et MEDEF-International.

[63] Alain Barluet, « Le Quai d’Orsay met la diplomatie au service des entreprises », Le Figaro, 27 avril 2006.

[64] Entretien de Philippe Douste-Blazy avec Catherine Chatignoux et Claude Fouquet, « La diplomatie française doit participer à la conquête du monde », Les Échos, 26 avril 2006.

[65] Entretien de Philippe Douste-Blazy avec Éric Revel sur LCI, le 26 avril 2006.

[66] Chef de service économique.

[67] Livre blanc sur la modernisation du réseau international du MINEFE…, op. cit.

[68] Alain Juppé et Louis Schweitzer (dir.), La France et l’Europe…, op. cit., p. 75.

[69] Décret n° 2004-708 du 16 juillet 2004 relatif à la mobilité et au détachement des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l’École nationale d’administration, extrait de l’article 2.

[70] Décret n° 2008-15 du 4 janvier 2008 relatif à la mobilité et au détachement des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l’École nationale d’administration, extrait de l’article 1.

[71] AMAE, Cabinet Védrine, vol. 36, CM du 7 octobre 1998.

[72] Ibid., CM du 19 avril 2000.

[73] Ibid., vol. 37, CM du 21 décembre 2000.

[74] Témoignage de Frédéric Joureau dans Les Correspondances du ministère des Affaires étrangères et européennes, n° 63, 2e semestre 2007, p. 23.

[75] Les Correspondances du ministère des Affaires étrangères et européennes, op. cit.


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