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Gérer l’élargissement à l’est de l’Europe : les premières années du Know How Fund (1989-1992)

Keith HAMILTON*

L’implication croissante des ministères des Affaires étrangères dans la gestion de politiques destinées expressément à traiter les problèmes des sociétés en transition est un des traits caractéristiques de la diplomatie contemporaine. On reconnaît désormais la nécessité de prendre en compte, d’assister et parfois de contenir les évolutions des États, afin d’éviter tout risque de déstabilisation des relations internationales. Ce fut particulièrement le cas pour le ministère britannique des Affaires étrangères (British Foreign and Commonwealth Office ou FCO) face à la chute du communisme en Europe centrale et orientale. Le rôle joué par ce dernier dans la promotion et le soutien des réformes entreprises dans les ex-satellites de l’URSS fut audacieux et innovant sur le plan administratif. Son attitude contrasta avec celle de plusieurs hauts fonctionnaires de Whitehall, auparavant réticents à toute forme d’initiative unilatérale dans la région. Durant la Guerre froide, une Europe de l’Est plus indépendante aurait pu être une bonne chose pour l’Alliance atlantique dans la mesure où le Pacte de Varsovie s’en serait trouvé affaibli ; mais, d’un autre côté, toute menace de déstabilisation pouvait provoquer une réaction violente des Soviétiques – comme on a pu le voir en 1956 et en 1968. Même en 1974, en pleine détente, le groupe de prévision du FCO était d’avis que les intérêts britanniques en Europe orientale « ne justifiaient pas qu’on y consacrât des fonds employés ailleurs de façon plus lucrative, ni même qu’on y prît le moindre risque ». La Grande-Bretagne ne pouvait concevoir de mener une politique plus active dans la région que dans le cadre de l’OTAN ou de la Communauté européenne [1]. Néanmoins, au printemps de 1989, le gouvernement britannique lança son propre programme d’assistance technique, le Know How Fund (KHF), ou Fonds du Savoir-faire, pour aider et encourager les changements économiques et politiques, d’abord en Pologne, puis dans d’autres pays d’Europe de l’Est. Le projet, au regard des critères internationaux, était peu onéreux ; ses attributions étaient au départ mal définies et son administration minimale. Il ne cherchait pas tant, par le biais d’organisations non gouvernementales ou infra-étatiques, à transformer le régime qu’à faire évoluer la société. Il soutenait les réformes tout en s’efforçant d’atténuer les effets potentiellement déstabilisateurs d’un changement trop radical. Mais alors que l’objectif du KHF visait à réduire la fracture idéologique en Europe, il lui fallut d’abord surmonter les oppositions bureaucratiques et culturelles au sein même de l’administration britannique.


Une réflexion précoce sur les besoins économiques de la Pologne


Au milieu des années 1980, l’Europe de l’Est était déjà en phase de transition. L’Acte final d’Helsinki avait fourni aux diplomates occidentaux une plate-forme sur laquelle ils pouvaient s’appuyer pour défier le pouvoir communiste en Europe orientale ; la répression du mouvement Solidarité en Pologne en 1981 n’empêcha pas certains, à l’Ouest, de continuer à soutenir encore plus activement les dissidents [2]. La menace militaire soviétique demeurait toutefois importante. Les autorités britanniques inclinaient pourtant de plus en plus à penser que les économies planifiées de l’Est ne pourraient jamais bénéficier d’une croissance comparable à celle de leurs voisins occidentaux, et que, sans réforme, l’effondrement du socialisme étatique était, sinon imminent, du moins inévitable [3]. L’arrivée au pouvoir de Mikhaïl Gorbatchev en 1985 et l’introduction de la Perestroïka en Union soviétique semblaient confirmer cette analyse. En septembre de cette même année, Geoffrey Howe, alors secrétaire d’État au Foreign Office, se fit l’apôtre d’une politique plus active à l’Est, en faisant de l’assouplissement de la mainmise de l’URSS sur ses satellites et de l’« évolution progressive [de ceux-ci], qui devaient se détacher de la ligne soviétique » [4], un objectif de la politique britannique. Cela se traduisit, en pratique, par l’encouragement de la réforme politique et économique dans chaque État et la promesse d’une assistance économique en cas de changement effectif.
Howe reconnut aussi que cette approche devait être poursuivie dans le contexte de l’alliance occidentale, sans nécessairement toutefois adopter les mêmes méthodes que les partenaires américains ou communautaires. Les Allemands avaient de forts arguments industriels et politiques, tandis que les Français bénéficiaient d’une longue expérience de la diplomatie culturelle [5]. Pourtant, lorsqu’en novembre 1988, le Premier ministre Margaret Thatcher se rendit à Varsovie, elle était à l’évidence persuadée de la nécessité pour son pays de mener sa propre politique en Europe de l’Est, déterminée qu’elle était à ce que la Grande-Bretagne jouât un rôle de premier plan pour ouvrir la région à l’influence occidentale, encourager les réformes économiques et politiques et faire pression en faveur du respect des droits de l’homme [6]. L’été précédent, en Pologne, avait été agité ; une grève des mineurs avait provoqué des négociations entre le gouvernement et les représentants ouvriers, puis la formation d’un nouveau cabinet réformiste. Dans un discours destiné à encourager les réformes, elle déclara qu’une fois que les Polonais se seraient engagés avec résolution et persévérance sur la voie du succès, leurs amis occidentaux seraient tout prêts à les aider concrètement : en soutenant un programme de réforme préparé par le FMI ; en offrant des crédits ; en rééchelonnant les dettes ; en soutenant les investissements ; en créant des joint-ventures ; et en multipliant les contacts de toutes sortes entre les gouvernements et les populations [7].
Confrontés au ralentissement rapide de la croissance, à une crise des devises convertibles, à des insuffisances et des déséquilibres en matière de production et d’offre de biens, les Polonais avaient bien besoin d’une telle aide. La décision du gouvernement Jaruzelski de légaliser le syndicat Solidarnosc et d’organiser des élections libres pour 35% des sièges à l’Assemblée, paraissait pouvoir rendre la chose possible. Sur l’offre d’assistance financière, en revanche, la Grande-Bretagne et ses partenaires communautaires demeuraient prudents, tant que les autorités polonaises ne seraient pas tombées d’accord sur un train de mesures avec le FMI. La Pologne avait récemment pris des dispositions pour encourager l’investissement étranger, mais elle venait à peine de s’attaquer aux problèmes macroéconomiques de fond. Dans le passé, les crédits occidentaux n’avaient d’ailleurs fait qu’accentuer l’endettement général du pays sans pour autant que son gouvernement n’évoluât dans le bon sens [8]. Comme les communistes et leurs alliés s’étaient encore attribué une majorité des sièges à pourvoir dans la prochaine élection, il était plus que probable qu’ils conserveraient leur mainmise sur le pouvoir. Cela dit, Thatcher, comme d’autres ministres, était désireuse de trouver un moyen d’assurer les Polonais du soutien britannique. Elle souhaitait s’appuyer sur les liens déjà tissés avec le mouvement réformateur polonais, et s’assurer que la Grande-Bretagne ne se ferait pas devancer par d’autres puissances occidentales. En dépit de sa méfiance envers les diplomates professionnels et de ses relations de plus en plus tendues avec Howe, elle s’en remit au FCO pour qu’il présentât des propositions qui puissent satisfaire les attentes polonaises en matière d’aide et d’assistance. Jaruzelski devait se rendre à Londres en juin 1989 : elle voulait avoir quelque chose à lui offrir [9].
Le FCO avait déjà commencé à s’interroger sur la réponse à apporter au changement en Europe de l’Est. Certains diplomates avaient émis des doutes sur le discours de Varsovie de Margaret Thatcher. Ils considéraient que la promesse d’une aide occidentale avait été trop étroitement conditionnée à la reprise du dialogue politique en Pologne, et insuffisamment aux progrès de la réforme économique [10]. Après consultation de spécialistes universitaires, le FCO fut convaincu qu’une simple politique généreuse de prêts, comme par le passé, ne suffirait pas. Le problème consistait à décider de la meilleure façon d’appuyer les évolutions en Pologne, sans pour autant pousser le pays à la révolution, et déstabiliser, ce faisant, toute l’Europe orientale. On examina comment on pourrait faire bénéficier les Polonais d’une formation au management, ainsi que de conseils dans les domaines juridique et politique, notamment sur le fonctionnement d’une justice indépendante et la formation de partis politiques. S’ils devaient progressivement, ainsi que d’autres Européens de l’Est, adopter une économie libérale, il leur fallait d’abord maîtriser les grands principes économiques du marché [11]. Les diplomates polonais eux-mêmes s’intéressaient à ce projet et, en avril 1989, des fonctionnaires du département est-européen du FCO (Eastern European Department ou EED) proposèrent aux Polonais, outre tout un ensemble de mesures – rééchelonnement de la dette, prêts, accès au marché, promotion de l’investissement – l’offre du gouvernement britannique de les faire bénéficier du savoir-faire occidental [12]. Cela revenait à encourager les organisations professionnelles et non-gouvernementales à coopérer avec leurs éventuels homologues polonais, dans l’espoir, ce faisant, de stimuler le changement sans paraître soutenir le pouvoir en place. Un Know How Fund aiderait ainsi à financer le travail en Pologne des consultants britanniques en management, et de tous ceux qui iraient apporter aux Polonais conseils et assistance dans les domaines administratif, commercial, éducatif, financier, juridique, médiatique et politique. Il s’agirait là, à un premier niveau, d’un geste de bonne volonté, confirmant l’intérêt soutenu porté par Margaret Thatcher à l’avenir de la Pologne et de ses voisins ; geste qui, par ailleurs, aurait également une incontestable signification pratique [13].
Avant toute chose, il fallait s’accorder sur le financement du projet, son ampleur et sur la manière dont il allait être administré. Pour l’EED, il était clair que les dépenses initiales tourneraient autour d’un à cinq millions de livres, et que le KHF devrait être une institution autonome, avec son directeur et son personnel, financée sur les fonds de réserve du Trésor et par d’éventuelles contributions émanant d’hommes d’affaires britanniques ou de fondations universitaires [14]. Un programme qui se donnait pour but d’exporter la « culture d’entreprise » britannique en Pologne avait tout pour plaire au Premier ministre. Cependant, elle craignait que Jaruzelski, qui s’attendait à une aide financière substantielle, ne jugeât insuffisante la proposition du Know How Fund. Celle-ci paraîtrait certainement bien modeste au regard de ce que l’on pouvait attendre de la part des Américains en matière d’aide économique [15]. Néanmoins, lors d’une réunion ministérielle, le 8 juin, il fut convenu que, bien que les Polonais aient procédé à des réformes politiques, ils n’avaient virtuellement accompli aucun progrès dans la réforme de l’économie ; le premier objectif de la Grande-Bretagne consistait donc à leur faire comprendre l’importance qu’il y avait de convenir avec le FMI d’un programme d’ajustement économique. Il fut également décidé que l’on dirait à Jaruzelski que la Grande-Bretagne était prête à consacrer annuellement cinq millions de livres, sur cinq années, au profit du Know How Fund, afin de fournir à la Pologne une formation au management et des conseils en matière de privatisation. L’argent proviendrait, pendant la première année, des réserves de fonds d’urgence du Trésor ; le FCO lèverait par la suite des fonds annuels pour compléter la somme [16].


Une gestion conjointe du projet


Le FCO entrait dans des eaux inconnues. Son département est-européen n’avait guère d’idées sur la manière d’administrer le Fonds et nulle expérience en matière de pilotage d’un programme d’assistance de cette ampleur ; c’est à peine s’il s’était prononcé sur la nature des projets qui devaient être soutenus [17]. La responsabilité de la conduite de tels programmes reposait habituellement sur l’Overseas Development Administration (ODA), ou Administration du Développement de l’Outre-mer, qui constituait sous le précédent gouvernement travailliste une administration autonome, sous le nom du ministère du Développement de l’Outre-mer – et qui recouvrera plus tard, en 1997, son indépendance en devenant le Department for International Development (DfID), ou Département pour le développement international. Mais pendant les années Thatcher, il dépendait du Secrétaire d’État au FCO. Il s’agissait, dans les faits d’un bras semi autonome du FCO, possédant sa propre ministre de tutelle, Lynda Chaulker, son propre budget, et sa propre culture institutionnelle. Son principal domaine d’action était l’aide aux pays en voie de développement, à des économies et des sociétés essentiellement agricoles. On ne pouvait guère comparer ces pays à la Pologne, laquelle disposait de ressources physiques et humaines relativement satisfaisantes, et, en certains cas, d’un excédent d’industries manufacturières lourdes. L’objectif du Know How Fund consistait plus à transformer qu’à développer. Les fonctionnaires de l’ODA concevaient cependant une certaine amertume au vu de la manière dont le KHF semblait empiéter sur leurs prérogatives. Il était évident que lorsqu’il s’agissait de relations avec les consultants en affaires, et pour ce qui était de monter et de suivre des projets, l’ODA avait des compétences que peu de diplomates du FCO possédaient.
Si le programme devait s’étendre aux voisins de la Pologne, il y avait d’autant plus de raisons d’associer l’ODA à sa gestion. Le risque, sinon, était que l’Échiquier ne s’efforçât de reporter les coûts additionnels de financement du KHF sur le budget diplomatique déjà serré du FCO. Avant même l’annonce du Fonds par Thatcher, il était clair que d’autres pays ayant engagé des réformes étaient demandeurs d’un tel programme, ou viendraient à l’être prochainement. La Hongrie en était un bon exemple. Elle avait commencé depuis un certain temps à libéraliser son économie et s’apprêtait à organiser des élections législatives libres. Son cas était aux yeux de beaucoup encore plus méritoire que celui de la Pologne, et il aurait été certainement difficile de justifier une aide à cette dernière sans lui offrir quelque chose. Aussi, au début de l’automne, après consultation du Trésor, fut-il décidé de mettre sur pied un fonds de vingt-cinq millions de livres pour la Hongrie, sur cinq années, qui serait opérationnel au mois d’avril 1990 [18]. De surcroît, la politique polonaise prit un tour inattendu. Les élections n’amenèrent pas un gouvernement de coalition sous direction communiste. Les électeurs choisirent de barrer les noms des candidats communistes sur les bulletins, et décidèrent d’accorder massivement leur confiance aux partis d’opposition, ce qui conduisit à la formation d’un nouveau cabinet sous la direction d’un ancien militant de Solidarité, Tadeusz Mazowiecki. Le gouvernement britannique voulut saluer cette victoire de la démocratie : en novembre, il annonça qu’il allait doubler la somme allouée à la Pologne, la portant ainsi à cinquante millions de livres [19].
L’expansion, l’extension du financement, ainsi que la nécessité, de la part des diplomates, de recourir à l’ODA en matière de conseil et d’assistance au management furent à l’origine de bouleversements administratifs. Pendant l’été 1989, le personnel de l’EED avait dû improviser pour répondre à une vague de demandes de la part d’éventuels récipiendaires de financements Know How. L’EED ressentit aussi le besoin de se concentrer sur des projets qui puissent être rapidement opérationnels, afin d’éviter toute situation de sous-financement avant la fin de l’année fiscale. Certains furent organisés avec le concours des entreprises et des organisations britanniques qui avancèrent des propositions au FCO pour fournir des formations et des expériences professionnelles peu après l’annonce de la mise sur pied du KHF. D’autres furent administrés par le British Council, l’agence gouvernementale la plus régulièrement associée à la promotion des initiatives culturelles et éducatives britanniques à l’étranger. Le British Council avait déjà eu à traiter avec plusieurs départements ministériels ou d’autres institutions, comme l’ODA, et il accepta en août 1989, d’abord par simple accord mutuel, de prendre en charge tout un ensemble de projets. Sur beaucoup d’entre eux, il était déjà bien avancé, et certains projets qui figuraient dans son programme de formation au management n’attendaient que d’être financés pour être lancés. Ainsi, alors que l’EED espérait bien rééquilibrer les choses en privilégiant des projets à dominante politique, la balance continuait à pencher nettement du côté du management et du business [20]. Au milieu de l’automne 1989, ce furent quelque cinquante projets qui étaient en cours, y compris des conférences et séminaires sponsorisés sur le transfert de compétences en matière économique et politique, ou des séances de formation pour les journalistes polonais.
On s’attendait au départ à ce que le KHF soit géré par un diplomate à la retraite aidé de quelques employés ; il apparut bien vite que cela ne suffirait pas [21]. Là où des organismes britanniques majeurs étaient associés, qu’il s’agisse de banques, de consultants ou d’universités, il fallait mettre en forme des contrats, passer des appels d’offre, et soumettre les projets à l’audit et à la surveillance. C’est pour combler ces besoins qu’il fut enfin décidé en octobre 1989 que les diplomates du FCO et l’ODA devaient être conjointement responsables du KHF, et qu’une Unité d’assistance conjointe (Joint Assistance Unit, JAU) allait être créée pour l’administrer [22]. Pourtant, à l’origine, la composition du JAU se réduisait à un agent diplomatique, un représentant de l’ODA et un assistant de bureau. On laissa donc à deux fonctionnaires et un secrétaire le soin de gérer au sein du FCO un fonds dont la tâche était d’offrir du conseil, de l’expertise, et de faciliter le transfert des savoirs et des compétences britanniques à la Pologne et plus tard à la Hongrie. Ils devaient aussi tenir compte d’un conseil consultatif présidé par un ministre du FCO, et composé de politiciens, de représentants des affaires et de la finance, de la presse et des universités [23].


L’élargissement du projet


L’extension géographique de l’aide financière à la Tchécoslovaquie et à la RDA

Pendant ce temps, l’intérêt accru porté par les médias aux évènements d’Europe centrale et orientale poussait l’opinion publique à réclamer du gouvernement une réaction face aux difficultés que connaissait la Pologne en matière économique et environnementale. La destruction du mur de Berlin risquait de susciter d’autres demandes d’assistance de la part de l’Allemagne de l’Est, et annonçait de nouveaux changements en Tchécoslovaquie. Ce dernier pays, qui selon les termes récents d’un diplomate britannique, était « réformable, mais pas encore entré dans les réformes », était considéré, après la démission en novembre 1989 du gouvernement à dominante communiste et la formation d’une administration élargie, comme mûr pour une extension de l’influence britannique [24]. Selon l’ambassade britannique à Prague, le nouveau gouvernement souhaitait bénéficier de l’expérience que la Grande-Bretagne avait retirée de la restructuration de sa propre industrie dans les années 1980 [25]. En ce cas, le FCO aurait dû négocier de nouveaux arrangements avec le Trésor. Dans l’idéal, comme Douglas Hurd, le nouveau secrétaire aux Affaires étrangères, le fit signifier au Trésor, le FCO aurait souhaité convenir d’un montant global et unique pour le KHF, par exemple 150 millions de livres, que le JAU aurait réparti à sa convenance. Il voulait certainement éviter que de nouvelles demandes soient inscrites sur son propre budget, tout en étant conscient que l’opinion s’opposerait avec force à toute mesure induisant des coupes dans les budgets des programmes d’assistance existants [26]. Le Trésor refusa toutefois d’augmenter le fonds de plus d’une petite dizaine de millions. À la grande irritation des fonctionnaires et des ministres du gouvernement, il fallut désormais négocier séparément chaque extension du fonds [27].
En mars 1990, Margaret Thatcher saisit l’occasion de la visite à Londres du nouveau président tchécoslovaque, Vaclav Havel, et, peu après, d’un sommet anglo-allemand, pour annoncer l’extension du financement Know How à la Tchécoslovaquie et à l’Allemagne de l’Est [28]. Dans ce dernier cas, l’argent fut largement employé à la promotion de l’apprentissage de la langue anglaise, et les dépenses ne prirent fin qu’après l’unification allemande. Au printemps 1990, il semblait probable que la Bulgarie, la Roumanie et la Yougoslavie seraient bientôt en mesure de recevoir de l’aide [29]. Il était même possible que la réforme en Union soviétique conduisît les financements Know How à s’étendre encore plus à l’Est. C’est pour cela que le JAU mit au point un principe de différenciation, selon lequel la nature et le degré de l’aide devaient être en rapport avec le niveau de réforme atteint par chaque bénéficiaire. Des priorités propres à chaque pays furent définies, des études stratégiques furent réalisées et portées à la connaissance des ministères, et l’on finança un certain nombre de missions de reconnaissance sectorielle afin d’identifier les zones clés à aider. On identifia plusieurs domaines généraux : la banque, la finance, la comptabilité et la privatisation ; les questions d’emploi, comme la mise en place de réseaux d’assistance sociale, la requalification des travailleurs licenciés et la stimulation de petites entreprises ; la formation à la gestion ; l’apprentissage de l’anglais ; et des projets plus « politiques », visant par exemple à aider les parlementaires et les journalistes. Le JAU décida de s’inspirer de certains principes pour se concentrer sur les activités suivantes : 1. celles qui dynamiseraient le secteur privé et qui, là où cela serait possible, auraient un effet catalyseur ; 2. celles qui seraient basées en Europe centrale et orientale ; 3. celles qui produiraient des cadres de formation ; 4. celles qui développeraient des liens durables entre les institutions britanniques et celles d’Europe centrale et orientale ; 5. celles qui pourraient être médiatisées, car on avait toujours pensé qu’il était important politiquement de rendre largement visibles les actions menées par le Fonds [30].


Le recours à d’autres compétences publiques et privées


Inévitablement, l’ampleur même de ces objectifs amena le KHF à s’impliquer dans de nombreux projets relativement modestes. En conséquence, il fallut plus de personnel à Londres. D’autant plus que, si le JAU demeurait une institution hybride au sein du FCO, relevant à la fois de l’ODA et des diplomates du Foreign Office, il y avait une différence fondamentale entre l’ODA et le travail du KHF : tandis que les projets de l’ODA trouvaient en général leur justification sur le plan économique, il était très difficile d’évaluer les éventuels bénéfices économiques des projets du KHF. Cette diplomatie du savoir-faire se donnait pour objectifs d’encourager et de soutenir les évolutions, et de répondre aux attentes des bénéficiaires comme de l’opinion britannique ; ses réussites ne pouvaient être mesurées comme on pouvait le faire d’investissements dans les infrastructures de pays en développement. Le gouvernement britannique était désireux de se forger une image positive en Europe centre-orientale et estimait important que le KHF fût considéré comme un acteur engagé dans l’aide à la transformation de la région. D’autres ministres avaient à cœur de s’impliquer dans le projet et leurs initiatives affectèrent les multiples activités du Fonds. Le ministère de l’Emploi mit ainsi sur pied toute une série de missions de reconnaissance, lesquelles furent suivies de visites ministérielles en Pologne, en Tchécoslovaquie et en Hongrie. Des accords furent conclus avec les ministères du Travail locaux, qui constituèrent par la suite la base de projets financés par le KHF dans le secteur de l’emploi. Le ministère de l’Agriculture, des Pêches et de l’Alimentation négocia avec les Polonais une proposition de subvention de quinze millions de livres pour soutenir l’offre de nourriture en Pologne, et le ministère de l’Environnement s’efforça de soutenir l’action des autorités locales polonaises [31].
Le ministère du Commerce et de l’Industrie (Department of Trade and Industry, DTI) posait un problème plus délicat. Il représentait plus particulièrement l’industrie manufacturière britannique et tendait naturellement à voir dans le Fonds une occasion de développer les liens commerciaux et financiers entre l’industrie britannique et l’Europe centrale et orientale. Si le KHF employait des consultants en affaires britanniques pour fournir des conseils en matière de gestion et de restructuration, on pouvait raisonnablement espérer que de telles relations conduiraient à la signature de contrats plus nombreux et plus avantageux dans la région. Ce fut aussi dans le but de satisfaire le DTI que le JAU mit en œuvre deux programmes à des fins commerciales, afin d’encourager l’investissement britannique en Europe centrale et orientale. L’un se proposait de couvrir à hauteur de 50% les coûts des études de faisabilité précédant l’investissement ; l’autre visait à financer la formation d’un nombre limité de partenaires-clés potentiels. Un agent du DTI fut alors détaché au JAU pour administrer ces programmes – ce qui rapprocha le DTI et le FCO et favorisa probablement entre eux une meilleure compréhension des moyens par lesquels l’industrie britannique pourrait en effet bénéficier de tous ces efforts entrepris pour réformer les infrastructures économiques et financières de l’Europe centrale et orientale [32].
La participation d’autres administrations fut particulièrement précieuse au FCO pour repérer les projets potentiels. L’un des problèmes auxquels étaient confrontés les diplomates britanniques était d’identifier les besoins des pays auxquels un financement Know How avait été promis et de définir les priorités. Le plus souvent, ils se trouvaient en situation de répéter les demandes formulées par des peuples qui n’avaient que peu – ou pas – d’expérience de la vie politique démocratique ou de l’économie de marché [33]. De quelles compétences nouvelles avait par exemple besoin un système bancaire polonais privatisé ? Certains des projets initiaux du KHF étaient de toute évidence conçus pour répondre à de telles questions. En septembre et en octobre 1989, le FCO sponsorisa des conférences, à Londres et Varsovie, dont l’objectif était d’examiner la meilleure façon d’utiliser l’expertise britannique pour assister les Polonais dans les domaines économique et politique. Le JAU connaissait toutefois aussi des problèmes du côté de l’offre. Des projets destinés à la restructuration commerciale et industrielle requéraient à l’évidence des sommes considérables d’argent public ; un grand nombre d’entre eux devaient faire l’objet d’un appel d’offres. Cela signifiait pour la suite des délais dans l’attribution des contrats et des plaintes de la part de firmes et d’institutions dont les propositions n’auraient pas été acceptées aussi rapidement qu’elles l’auraient souhaité. Dans ce contexte, le JAU était soucieux de ne pas répéter le travail accompli par d’autres programmes d’assistance technique. Si le KHF avait fait œuvre de pionnier en Pologne, en Hongrie et en Tchécoslovaquie, et plus tard dans les Balkans, il lui fallait, et de plus en plus, prendre en compte le programme PHARE (Pologne, Hongrie : Assistance à la Restructuration des Économies) de la Communauté européenne, ainsi que l’assistance bilatérale offerte par d’autres États occidentaux [34].
Le financement Know How était également dépendant, dans une certaine mesure, du rythme auquel les gouvernements des pays récipiendaires mettaient en œuvre les réformes. L’assistance britannique n’était pas octroyée sur une base de gouvernement à gouvernement, mais un tel projet de cabinet-conseil en privatisation n’aurait eu aucune valeur sans une législation adéquate. De même, il n’y avait pas lieu d’offrir une aide à la restructuration industrielle si les entreprises d’État étaient purement et simplement transférées au secteur privé, sans que l’on ait l’intention de toucher à leur gestion. Il y avait, cependant, dans tous les pays en voie de réforme, une place pour des projets relativement modestes dans des domaines tels que l’administration publique, l’éducation, les médias et le droit. Au cours du premier mois d’opération du Fonds en Hongrie, en avril 1990, le British Council organisa un voyage d’étude pour des établissements de gestion britanniques, et commença à préparer le terrain pour des missions de conseils en matière de financement des universités et de formation en science politique des universités hongroises [35]. Le programme pilote dit « Joint Industrial and Commercial Award Programme » (programme de soutien conjoint aux projets industriels et commerciaux), que le Fonds lança en Pologne, fournit également l’occasion d’acquérir une expérience directe des techniques de gestion occidentales en proposant des stages de courte durée dans des firmes britanniques. Ce programme, œuvre commune du British Council et de la Confederation of British Industry, avait pour but de donner aux cadres moyens polonais une connaissance pratique des institutions de marché britanniques en les plaçant au sein des entreprises. L’initiative s’étendit par la suite à d’autres branches de l’économie, dont les organisations professionnelles, et à l’ensemble des pays recevant un financement du Know How [36].
Le programme était relativement peu onéreux à mettre en œuvre. Le coût par individu ne dépassait pas 4 000 livres, et les participants furent généralement très satisfaits de l’expérience [37]. Plusieurs ministres et hauts fonctionnaires, toutefois, désiraient promouvoir des projets de plus grande envergure et souhaitaient que l’aide se concentrât sur certains secteurs et certaines villes en particulier – la contribution du Fonds à la transformation de l’Europe centrale et orientale y aurait gagné en visibilité. Mais de tels projets étaient à hauts risques. Un exemple des plus flagrants fut celui de l’École bancaire de Katowice (Katowice Banking School). À la suite d’études réalisées par le British Council sur les besoins du secteur financier polonais, le JAU participa, en juillet 1991, aux côtés d’établissements bancaires britanniques et français, à un programme d’assistance technique au profit de la nouvelle École bancaire de Katowice. Le Fonds fut mobilisé – à hauteur de plus de 1,4 millions de livres sur trois ans – notamment pour lui apporter des formateurs britanniques. Pourtant, l’École restait trop chère au regard des critères locaux, certains cursus ignoraient des matières pourtant essentielles aux futurs métiers des stagiaires, et les banques polonaises récemment privatisées n’avaient pas encore d’idées précises sur les qualifications dont leurs employés auraient besoin. L’École, qui ambitionnait initialement d’être à la pointe de l’enseignement professionnel financier en Pologne, fut par ailleurs bientôt confrontée à des concurrents de poids, remarquablement situés, tels que l’Académie bancaire de Gdansk – soutenue par l’Allemagne – ou l’Institut bancaire de Varsovie – financé par les Américains [38].
De même, la participation du KHF à l’établissement d’une Bourse à Budapest ne se fit pas sans difficulté. Le projet, qui avait pour objectif de promouvoir la culture du libre marché en Hongrie, était stimulant ; sa dimension était d’autant plus symbolique qu’il s’appuyait sur les ressources de la City de Londres, le plus grand marché financier d’Europe. Par ailleurs, à partir de 1994, Budapest, avec l’aide provenant tant du Fonds que du projet PHARE, avait pu être équipée d’une des plus remarquables salles de marché informatisées en Europe centrale et orientale. Le KHF contribua pour 1,1 million de livres et couvrit 23% du coût. Malheureusement, les Hongrois avaient été trop optimistes dans leur programme de privatisation, et la nouvelle Bourse ouvrit en fonctionnant très en dessous de ses capacités. Budapest avait les ordinateurs et l’espace, mais ni le capital, ni l’arsenal régulateur pour opérer sur les marchés [39]. L’expertise financière britannique fut probablement mieux utilisée en Tchécoslovaquie. Ici, les conseils du KHF aux autorités tchécoslovaques (puis tchèques et slovaques) portèrent sur un programme de privatisation massif. Sur une période de deux ans, et pour une somme de trois millions de livres allouée par le Fonds en honoraires de consultation, 1 500 entreprises, représentant autrefois la moitié du PIB de la Tchécoslovaquie, furent privatisées. Malgré le coût des conseils fournis, cela permit à quelque 70% de la population adulte de l’ancienne Tchécoslovaquie de se partager ce qui avait été propriété de l’État. Le JAU parvint à cette occasion à dispenser le savoir-faire au bon endroit et au bon moment [40].


Les modalités du soutien à l’Union soviétique

L’expérience acquise dans la mise en œuvre de ces projets de grande envergure fut mise à profit lorsque l’Union soviétique, puis la Bulgarie et la Roumanie furent jugées aptes à bénéficier du financement. Le gouvernement britannique avait travaillé, avec ses alliés et ses partenaires, à encourager la Perestroïka, mais, vers 1990, les réformes de Gorbatchev paraissaient conduire à une dislocation tant de l’économie que de la société. Le manque de biens de première nécessité, y compris la nourriture, était flagrant, et des désordres industriels, voire des troubles civils, semblaient inévitables. L’URSS subissait le choc sans bénéficier de la thérapie [41]. Pourtant, alors que Thatcher avait à cœur de consolider la relation de travail qu’elle estimait avoir établie avec Gorbatchev, elle hésitait, comme ses collègues ministres, à s’engager en faveur d’un projet d’assistance qui n’aurait vraisemblablement servi qu’à soutenir l’économie planifiée soviétique. On s’inquiétait particulièrement des Allemands de l’Ouest, alors en plein débat sur l’unification de l’Allemagne, qui seraient trop tentés d’offrir à Gorbatchev une aide financière substantielle [42]. On craignait également que la Communauté européenne ne s’accordât sur des prêts garantis à l’Union soviétique, avant même la publication d’un rapport détaillé émanant du FMI ou d’autres institutions financières internationales sur les besoins de la Russie [43]. Ce fut donc en partie pour éviter toute décision prématurée en matière d’aide à l’URSS que le FCO commença à considérer au printemps 1990 la possibilité de lui offrir un programme d’assistance technique plutôt que financier [44].
Cependant, l’Union soviétique ne pouvait être traitée de la même manière que ses voisins de l’Ouest. Le territoire était bien plus vaste, la population plus nombreuse et le rythme des réformes beaucoup plus lent ; elle n’avait pas de tradition d’activité entrepreneuriale sur laquelle on aurait pu construire ; les autorités ne paraissaient guère connaître les adaptations économiques nécessaires ; l’inertie populaire et l’obstruction bureaucratique allaient probablement faire obstacle au changement ; et certaines des républiques fédérées se dirigeaient rapidement vers l’indépendance. Tout projet du KHF en faveur de l’Union soviétique requérait donc une mise de fonds considérable, ce qui fut un nouveau sujet de querelle avec le Trésor qui, dans un contexte d’inflation croissante et de ralentissement de l’économie britannique, cherchait à effectuer des coupes dans les dépenses de l’État [45]. Le Trésor insista pour que tous les fonds affectés à l’Union soviétique proviennent des sommes déjà allouées au FCO et à d’autres ministères, ce qui fut l’objet de semaines de chamailleries entre les administrations de Whitehall [46]. Le risque était aussi que d’autres départements acquièrent une plus grande autorité sur le fonctionnement du KHF, provoquant une fragmentation croissante de son administration [47]. Même après l’annonce d’un fonds de vingt millions de livres sur deux ans en faveur de l’Union soviétique, dont le versement devait débuter en avril 1991, la mise en œuvre du projet fut retardée, d’abord en raison de la répression politique menée dans les républiques baltes, ensuite à cause des incertitudes consécutives à la tentative de coup d’État d’août 1991 [48].
Le Fonds pour ce qui était alors devenu l’ex-URSS fut effectivement doublé en 1992 [49]. Mais surtout, en ce qui concerne la Fédération de Russie et l’Ukraine, la mise en œuvre en fut bien plus ciblée que ce n’avait été le cas ailleurs. On se concentra sur les difficultés économiques les plus incontestables, comme l’approvisionnement en denrées alimentaires. John Major, qui avait succédé à Margaret Thatcher, souhaitait encourager les entreprises britanniques à investir en Russie, et des départements ministériels autres que le FCO allaient s’impliquer encore plus activement dans la réalisation de projets de grande envergure. Ce fait, comme celui de devoir tenir compte du travail accompli en Russie par d’autres agences, tant nationales que multinationales, renouvela les craintes du FCO de se voir enlever le contrôle du Fonds. Il était également évident que le JAU, mis sur pied pour gérer le KHF en Europe centrale et orientale, n’avait pas la taille suffisante pour satisfaire les besoins de la Russie et des autres anciennes républiques soviétiques [50]. La solution résidait dans la création d’une Unité d’assistance conjointe autonome (Joint Assistance Unit) au profit de l’ancienne Union soviétique. Cela permit de renforcer la position du FCO dans les domaines liés au programme d’assistance technique, mais la mise en œuvre des politiques demeura l’objet de disputes et de rivalités bureaucratiques. En définitive, pendant l’été 1992, sous la pression du Trésor, le FCO dut consentir aussi bien à l’établissement d’un groupe interministériel de supervision qu’à la diffusion de rapports mensuels d’information sur les projets. Par ailleurs, il lui fallait désormais tenir, de façon régulière, avec les agents du Trésor et de la Banque d’Angleterre, des réunions sur les activités du KHF dans les secteurs bancaire et financier. Les fonctionnaires de l’administration pouvaient ainsi rapidement contrôler autant l’évaluation des réalisations passées du Fonds que l’élaboration de ses futurs objectifs [51].
Les premiers rapports d’évaluation avaient déjà mis en évidence les succès obtenus par le KHF, en particulier dans les domaines de la formation au management. Pourtant, et encore actuellement, toute tentative pour évaluer l’ensemble des réalisations accomplies par le Fonds pendant les trois premières années de son existence soulève de sérieuses difficultés méthodologiques. À la fin de l’année 1990, il s’agissait certainement d’un des programmes occidentaux d’assistance bilatérale les mieux connus d’Europe centrale et orientale, alliant efficacité et souplesse dans les réponses qu’il apportait aux besoins des pays demandeurs. Sa mission, cependant, était très vaste : aider à l’établissement de démocraties pluralistes et à la transition vers l’économie de marché. Ce n’était qu’un petit rouage dans le processus de transformation en Europe de l’Est. Le KHF avait prévu de débourser dix millions de livres au profit de l’ancienne Union soviétique en 1991-1992, et vingt millions pour chacune des années financières 1992-1993 et 1993-1994, tandis que, dans le même temps, l’Allemagne avait consacré douze milliards de dollars à l’aide bilatérale à la Russie et aux anciennes républiques soviétiques, et qu’individuellement, plusieurs départements ministériels allemands s’apprêtaient à dépenser 180 millions de dollars en travaux d’assistance technique. Certes, la plus grande partie de l’assistance britannique à la région transita par des programmes de la Communauté européenne, mais ce fut également vrai pour plusieurs des partenaires de la Grande-Bretagne. Lorsqu’en juin 1990, les ministres débattirent de l’idée d’établir un KHF au profit de l’Union soviétique, Douglas Hurd se fit l’avocat du « maximum d’effets au moindre coût » [52]. La même formule aurait d’ailleurs pu s’appliquer à l’ensemble des financements du Know How.
On ne saurait néanmoins réduire le KHF à une simple réalisation destinée à impressionner les politiciens étrangers et les médias nationaux. On peut penser qu’il s’agissait d’un instrument de la diplomatie personnelle de Margaret Thatcher, qui souhaitait transposer sa politique économique libérale de la sphère domestique à l’échelle internationale. Elle s’était attachée durant dix années à faire reculer les compétences de l’État en Grande-Bretagne, il était naturel qu’en 1989, elle embrassât la cause de ceux qui, pensait-elle, menaient en Europe de l’Est une contre-révolution. Cette interprétation nous semble cependant trop facile. Elle ne tient compte ni de l’importance que les autres gouvernements occidentaux accordaient à leurs propres programmes d’assistance technique bilatérale, ni du fait que le KHF fut créé à l’initiative du FCO, assurément l’un des moins thatchériens des ministères. Parmi ceux qui s’employèrent activement à la gestion du Fonds, à Londres et dans des postes à l’étranger, on trouve de nombreux diplomates qui depuis longtemps s’intéressaient de près à la culture, à l’histoire et à la vie politique de l’Europe centre-orientale. Ils étaient sincèrement enthousiastes à l’idée de promouvoir le changement dans une région que certains estimaient avoir été trop longtemps négligée par la Grande-Bretagne. Ils ne s’étaient pas seulement, par ailleurs, engagés en faveur des réformes comme s’il s’agissait d’une fin en soi. Tout cela faisait partie pour eux d’une stratégie visant au maintien de la paix et de la sécurité en Europe, en aidant les sociétés en transition à trouver stabilité et viabilité.
Les mécanismes qui présidèrent au financement Know How évoluèrent en fonction de nombreuses réformes incertaines. Les décisions, tant dans la pratique que sur les principes et les structures, furent souvent prises au coup par coup, dépendant étroitement des financements du Trésor, des intérêts des autres ministères, ainsi que des demandes et des attentes de l’opinion britannique et de ses représentants. Tout cela n’a guère favorisé l’expansion du projet dans sa dimension diplomatique. Les politiques d’aide ont toujours eu des fonctions tant de renouvellement que de développement. Favoriser le transfert des idées, des savoir-faire et des compétences, est depuis longtemps un élément des relations internationales. Quant à l’engagement du Foreign Office dans la diplomatie humanitaire, il date du début du XIXe siècle. Le KHF, cependant, étendit le domaine d’intervention du FCO. Il permit de prendre en considération toute une gamme d’activités, d’organisations et d’institutions jugées autrefois secondaires par les décideurs politiques. On pourrait débattre de l’importance de cette expérience pour la diplomatie contemporaine. Les problèmes auxquels se heurtait le KHF étaient spécifiquement liés à la fin de la Guerre froide en Europe, et, en 1997, sa gestion passa sous la responsabilité du nouveau Department for International Development. Le KHF a cependant un héritier spirituel au sein du FCO, en la personne du Strategic Programme Fund [53]. Ses critères géographiques et le champ de ses projets sont toutefois plus vastes que ceux du KHF ; il travaille, avec l’aide d’ONG et d’institutions multilatérales, à encourager des programmes de restructuration administrative, économique et sociale ; certains de ses projets concernent même des questions aussi diverses que la lutte anti-terroriste ou le développement durable. Il est, comme son prédécesseur, un exemple du degré auquel, même en temps de paix, la diplomatie moderne peut être appelée à mobiliser des ressources intérieures et à s’appuyer sur les populations plus que sur les gouvernements pour préserver la sécurité nationale et la stabilité du monde [54].

[1] Les opinions avancées dans cet article n’engagent que leur auteur et ne sauraient être comprises comme l’expression de la politique officielle du gouvernement britannique [The opinions advanced in this paper are the author’s own and should not be taken as an expression of official British Government policy]. Gill Bennett et Keith Hamilton (dir.), Documents on British Policy Overseas (DBPO), série III, vol. III, Détente in Europe, 1972-1976, Londres, Frank Cass/Whitehall History Publishing, 2001, n° 54.

[2] Victor-Yves Ghebali, La diplomatie de la détente : la CSCE d’Helsinki à Vienne (1973-1989), Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 393 ; Keith Hamilton, « Cold War by Other Means : British Diplomacy and the Conference on Security and Cooperation in Europe, 1972-1975 », dans Wilfried Loth et Georges-Henri Soutou (dir.), The Making of Détente : Eastern and Western Europe in the Cold War, 1965-1975, Londres, Routledge, 2008, p. 168-182.

[3] Michael Alexander, Managing the Cold War : A view from the Front Line, Londres, RUSI, 2005, p. 106-116.

[4] Foreign and Commonwealth Office (FCO), EN 021/11, dépêche DD 1985/333 à Varsovie, 5 septembre 1985.

[5] Ibid.

[6] En 1984, Margaret Thatcher effectua sa première visite officielle en Europe de l’Est en Hongrie. Ce fut là, affirma-t-elle après coup, une « première étape dans la mise en place d’une diplomatie spécifique de la Grande-Bretagne à l’égard des pays satellites d’Europe orientale ». Elle fut aussi déçue de constater « à quel point la Hongrie était encore loin d’une économie de marché » ; Margaret Thatcher, The Downing Street Years, Londres, Harper Collins, 1993, p. 454-458 et p. 777-782.

[7] FCO, ENP 0261/1, discours du Premier ministre à un dîner du gouvernement polonais, 3 novembre 1988.

[8] FCO, ENP 102/1, lettre de C. Hulse à S. Barrett, 28 mars 1989. EN 020/1, C. Hulse à D. Ratford, 10 avril 1989 ; lettre d’A. Lewis à G. Wetherell, 13 avril 1989.

[9] FCO, ENP 020/18, Barrett à Wetherell, 17 avril 1989. ENP 093/1, lettre de C.D. Powell à J.S. Wall, 19 avril 1989. Michael Alexander, Managing the Cold War…, op. cit., p. 215-216. Margaret Thatcher, Downing Street Years…, op. cit., p. 704 et p. 711-713. Geoffrey Howe, Conflict of Loyalty, Londres, Pan Books, 1995, p. 573-580.

[10] FCO, ENP 026/1, Lewis à Wall, 31 octobre 1988.

[11] FCO, EN 021/11, lettre de A. Lewis à P. Harborne, 12 avril 1989.

[12] Les questions concernant l’Europe centre-orientale et l’URSS relevaient autrefois de la seule administration de l’East European and Soviet Department (EESD). Mais le nombre croissant des affaires et la nécessité de suivre de près les évolutions en Pologne et en Hongrie conduisirent en octobre 1983 à la scission de l’EESD en deux départements séparés, l’Eastern European Department et le Soviet Department. FCO, EN 410/1, circulaire de J.B. Donnelly aux ambassades en Europe de l’Est et à Moscou, 4 août 1983.

[13] FCO, ENP 287/1, Lewis à Hulse, 28 avril 1989. ENP 093/1, A.J. Gooch à D. Ratford, 9 mai 1989 ; Hulse à Ratford, 19 mai 1989.

[14] Ibid., lettre de Howe à Thatcher, 19 mai 1989.

[15] FCO, ENP 093/1, lettre de Powell à Wall, 31 mai 1989.

[16] FCO, ENP 093/1, lettre de Powell à Wall, 9 juin 1989.

[17] FCO, PC 453/509/1, Hulse à Ratford, 28 juin 1989.

[18] FCO, ENP 093/1, lettre de Wall à Powell, 29 novembre 1989.

[19] Ibid.

[20] FCO, PC 453/509/1, C. Hulse à J. Fretwell, 9 août 1989 ; Hulse à Ratford, 16 octobre 1989.

[21] Ibid., Hulse à Ratford, 28 juin 1989.

[22] Ibid., B.R. Ireton à L. Chalker, 9 octobre 1989.

[23] Ibid., R. Spencer à J.N. Elam, 7 novembre 1989.

[24] FCO, EN 021/11, lettre de J.M. MacGregor à Lewis, 25 août 1989.

[25] FCO, ENC 020/1, télégramme en provenance de Prague n° 11, 2 janvier 1990.

[26] FCO, FCS 90/005, lettre de Hurd à N. Lamont, 12 janvier 1990. À la suite du remaniement ministériel du 24 juillet 1989, Howe fut remplacé par John Major au FCO. Ce dernier fut ensuite nommé en octobre chancelier de l’Échiquier après la démission de Nigel Lawson, et Douglas Hurd lui succéda à la tête du FCO. En juillet 1989, Norman Lamont fut nommé secrétaire en chef au Trésor, poste qu’il conserva jusqu’à ce qu’il succède à John Major à la chancellerie en décembre 1990.

[27] FCO, ENC 093/1, lettre de Lamont à Hurd, 17 janvier 1990.

[28] Ibid., lettre de Hurd à Lamont, 5 mars 1990. FCO, MXE 102/2, lettre de Lamont à Hurd, 29 mars 1990.

[29] FCO, FCS 90/005, lettre de Hurd à Lamont, 12 janvier 1990.

[30] FCO, « The KHF for Central and Eastern Europe : the first Year », avant-projet d’A. Davis et L.B. Smith, en annexe à Davis à J.V. Kerby, 14 décembre 1990.

[31] Ibid.

[32] FCO, ENR 232/1, PV d’une réunion sous la présidence de M. Bayne au sujet des relations économiques avec l’Europe orientale, 11 janvier 1990 (datée par erreur 1989). EN 096/6, lettre de S. Rew à Smith, 29 juin 1990.

[33] FCO, ENH 091/3, lettre de J.A. Birch à Hulse, 25 janvier 1990.

[34] FCO, MXE 102/2, Smith à Hulse, 3 octobre 1990.

[35] FCO, ENH 091/3, KHF pour la Hongrie, deuxième et troisième rapports, 3 avril et [s.d.] mai 1990.

[36] FCO, « Evaluation Review of the Pilot Joint Industrial and Commercial Award Programme for Polish Managers », automne 1990, en annexe à M.J. Sexton à Morris, 20 mars 1991.

[37] Ibid.

[38] FCO, EV 575, An Evaluation of Polish Banking Training, ODA Evaluation Report, octobre 1994.

[39] FCO, EC 570, Budapest Stock Exchange Project, ODA Evaluation Report, octobre 1992.

[40] FCO, EV 582, Evaluation of Assistance to the Czech and Slovak Voucher Mass Privatisation Schemes, ODA Evaluation Report, novembre 1994.

[41] G.D.G. Murrell, Russia’s Transition to Democracy : An Internal Political History, 1989-1996, Brighton, Sussex Academic Press, 1997, p. 41-55. FCO, ESB 093/1, R. Stagg à Smith, 31 août 1990.

[42] FCO, ESB 093/1, télégramme en provenance de Bonn n° 723, 11 juin 1990.

[43] Ibid., S.H. Broadbent à Stagg, 12 juin 1990.

[44] Ibid., lettre de Hurd à Thatcher, 5 octobre 1990.

[45] Ibid., note de Bayne sur un télégramme de Bone, 4 juillet 1990.

[46] Ibid., lettre de Powell à Wall, 24 octobre 1990.

[47] FCO, MXE 102/2, W. Waldegrave à Hurd, 25 octobre 1990.

[48] FCO, ESB 093/1, Stagg à P.S.D. Hogg, 14 novembre 1990. G.D.G. Murrell, Russia’s Transition to Democracy…, op.cit., p. 75-91.

[49] FCO, ESB 093/2, lettre de S. Gass à Wall, 28 juillet 1991.

[50] FCO, ESB 093/3, lettre de R. Lyne à Smith, 30 décembre 1991. ESB 094/4, P.A. Holland à Smith, 13 janvier 1992.

[51] FCO, EJS 093/22, lettres de J.A.L. Faint à P. Sedgwick, 24 août et 7 octobre 1992.

[52] FCO, ESB 093/1, Wall à N. Bayne, 14 juin 1990.

[53] Le Strategic Programme Fund, d’abord dénommé Global Opportunities Fund, fut créé en 2003.

[54] En 2006, la première des priorités du FCO en matière stratégique était d’ « assurer la sécurité du monde face au terrorisme international et aux armes de destruction massive ». À cette fin, le FCO cherche à s’attaquer aux facteurs encourageant la radicalisation et l’expansion du terrorisme, comme « l’aliénation politique et sociale, la faiblesse des gouvernances, les conflits et la propagande extrémiste ». FCO, CM 6762, Active Diplomacy for a Changing World. The UK’s International Priorities, mars 2006, p. 29.


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