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Introduction

Laurence BADEL

Entre les mouvements de réforme amorcés par l’État et les impulsions données par la société, les diplomaties, conçues « comme un ensemble d’acteurs et de méthodes qui tout à la fois sert et façonne l’expression d’une politique étrangère donnée » [1] sont soumises comme jamais à des renouvellements multiples. Certes, le XXe siècle a connu des tentatives de modification de la composition des corps diplomatiques, les administrations ont oscillé entre une organisation géographique ou une structuration fonctionnelle et la prétendue hégémonie des ministères des Affaires étrangères sur l’action extérieure a fait l’objet de querelles de compétences récurrentes dans tous les pays. Mais de 1914 jusqu’aux années 1990, la place dévolue à l’État comme épicentre de la vie nationale et internationale n’a pas été contestée. L’émergence des organisations internationales comme celle des premiers acteurs de la société civile (syndicats, experts, industriels) durant la Première Guerre mondiale a fait l’objet de démarches les associant au traitement des questions internationales sans que soit remise en cause la capacité effective des États à assurer, seuls, l’ordre du jour et la gestion de ces questions.

Depuis deux décennies, les politiques extérieures connaissent un bouleversement profond, partagé par l’ensemble des politiques publiques et soutenu par une interrogation portant sur leurs objectifs dans le monde nouveau surgi au lendemain de la chute du Mur de Berlin comme sur les moyens dont elles disposent pour les atteindre. Ce bouleversement a de fortes conséquences sur les administrations en charge des Affaires extérieures. La critique globale de l’État-Providence et de ses missions, développée dans les pays du nord de l’Europe depuis la fin des années 1970 [2], a, en lien avec les contraintes budgétaires, également contribué à remettre puissamment en cause le fonctionnement des appareils diplomatiques. Le recentrage de l’activité diplomatique des États sur leurs fonctions régaliennes est l’un des traits les plus marquants au tournant des XXe-XXIe siècles [3]. Le recul que l’on peut avoir aujourd’hui conduit ainsi à constater un mouvement d’oscillation entre le délestage de certaines fonctions, assumé ou contraint, au profit d’instances parapubliques, voire privées, et l’adaptation permanente de ces administrations afin de tenter de conserver un contrôle sur la politique extérieure. De fait, quoique le ministère français admette dorénavant qu’il « ne peut revendiquer le monopole de l’action extérieure, revendication qui serait illusoire […] », il entend renforcer son rôle de coordination et de synthèse à l’instar de ses homologues européens [4]. Par ailleurs, si la diversification des acteurs n’est pas un fait nouveau, elle conduit, pour la première fois, certains observateurs à parler de l’émergence de canaux diplomatiques indépendants des canaux étatiques. À côté de la « diplomatie d’État » traditionnelle conduite par l’intermédiaire de représentants accrédités est apparue une « diplomatie multiple » (multi-track diplomacy) qui désigne l’existence de voies informelles, non gouvernementales de l’action diplomatique par opposition à la voie traditionnelle des relations intergouvernementales (track one diplomacy). Ce sont enfin les fonctions classiques de la diplomatie, détaillées dans la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, qui sont conduites à une redéfinition impérative pour demeurer concurrentielles. Les diplomates n’ont plus depuis la Première Guerre mondiale l’apanage de la représentation étatique : les hauts fonctionnaires d’autres ministères ont obtenu de représenter leur État, en particulier dans les négociations financières et commerciales [5]. Les entreprises et les organisations non gouvernementales entendent dorénavant s’asseoir, elles aussi, à cette table. L’information sur les pays étrangers doit se faire stratégique si elle veut conserver une supériorité sur les réseaux multiples de l’information qui se sont développés au vent des révolutions de la communication. La négociation n’est plus considérée uniquement comme l’art cultivé par un individu pour défendre l’intérêt national mais comme un processus aux rouages multiples qui doit être entretenu au bénéfice des parties et de la collectivité internationale.

Ces changements profonds font l’objet d’analyses très nombreuses, issues de disciplines variées comme la sociologie politique, la science politique ou encore la gestion. Convaincus du stimulant qu’elles peuvent apporter à la recherche historique, nous avons souhaité faire converger ces approches différentes sur des thèmes suscitant un intérêt renouvelé dans le but qu’elles incitent les historiens à une réflexion sur leur pertinence comme sur la validité de certaines de leurs propres hypothèses. La Journée organisée à la Sorbonne le 3 octobre 2008 est venue inaugurer une réflexion appelée à se prolonger, en premier lieu dans le cadre du séminaire « Fonctions, pratiques et représentations de la diplomatie en Europe : continuités et renouvellements » inauguré en octobre 2008 et proposé aux étudiants de Paris 1 et de Paris 4, ainsi que par une recherche collective qui analysera les changements en cours au regard des évolutions du passé. Comme l’historien Pierre Renouvin fut l’un des premiers contemporains au sortir de la Grande Guerre à constater la prolifération des organes étatiques et l’essor d’une politique concertée avec les acteurs privés [6] et consacrait ainsi sa connaissance du XIXe siècle à l’identification de phénomènes nouveaux, il semble impératif aujourd’hui de conjuguer dans un même mouvement histoire du temps présent, voire histoire immédiate, et réflexion sur le passé. L’un des apports de l’analyse historique réside en l’occurrence dans le rappel des traditions administratives et culturelles en matière d’action extérieure. Elle peut conduire à relativiser certains phénomènes présentés comme inédits en rappelant que tout n’a pas commencé en 1945. Dans quelle mesure n’en revient-on pas à une situation antérieure dans laquelle les États s’appuyaient sur un certain nombre d’instances extérieures pour pallier en l’occurrence leurs carences en matière d’expertise ou leurs faibles moyens budgétaires ?
En premier lieu, nous avons souhaité alimenter la réflexion sur la redéfinition des rapports entre acteurs publics et acteurs privés dans la sphère diplomatique. On peut avoir le sentiment de se trouver aujourd’hui à une nouvelle période-clef de déplacement du curseur entre l’État et la société. Mais, dans ce domaine, les traditions nationales ont un rôle fondamental. Aux États-Unis, les fondations privées jouent un rôle certain depuis la fin du XIXe siècle comme actrices des relations internationales [7]. À partir de la Première Guerre mondiale, des agences émergent qui s’autonomisent par rapport aux départements ministériels avec des formes juridiques très diversifiées : quangos, fondations, institutions privées etc. [8] Elles prennent en charge une bonne partie de l’action extérieure américaine permettant par leur souplesse d’agir de manière indirecte, mais plus efficace, comme ce fut le cas pendant la Guerre froide [9]. Ce fut particulièrement vrai dans le domaine culturel où l’État n’avait pas une tradition d’intervention comme en France et où les initiatives étaient dévolues aux acteurs privés (fondations, universités, institutions religieuses) [10]. Tandis que les premiers bureaux du Département d’État en charge de la politique culturelle se mettent en place de manière assez improvisée et peinent à se dégager des activités d’information sur l’extérieur après 1945 [11], Henry Ford charge en janvier 1951 l’ancien administrateur du Plan Marshall, Paul Hoffmann, de mettre en œuvre le nouveau programme de sa fondation : il s’agit de lutter contre l’influence communiste en œuvrant dans un domaine culturel délaissé par le Département d’État [12]. Au Royaume-Uni, le British Council, créé en 1934, ou l’agence exécutive du British Foreign and Commonwealth Office (FCO), Wilton Park, fondé en 1946, UK Trade and Investment, Visit Britain, apparus plus récemment pour soutenir l’expansion des entreprises, l’investissement et le tourisme, témoignent, chacun dans leur domaine d’activité, d’une pratique courante et continue de délégation de la gestion de l’action extérieure en Grande-Bretagne, qui n’a cessé d’accompagner les mutations de la politique britannique afin d’assurer le développement de sa Public Diplomacy, c’est-à-dire de sa diplomatie culturelle et d’influence [13]. Comme le montre Keith Hamilton, la sortie de la Guerre froide est allée de pair avec la volonté de prendre pied, avant les autres puissances occidentales dans les pays de l’Est, à commencer par la Pologne [14]. Si c’est bien la direction d’Europe orientale (Eastern European Department) du Foreign and Commonwealth Office qui identifia la nécessité d’une aide financière massive et lança la réflexion sur les domaines où l’expertise britannique pourrait être apportée, et si la construction du projet fut confiée à la branche dédiée à l’aide au développement du ministère (Overseas Development Administration), ce projet fut porté par une nouvelle structure qui reflétait bien la tradition britannique d’externalisation de sa politique d’influence. Le Fonds du Savoir-Faire (Know How Fund), créé en 1989, fut ainsi conçu comme l’instrument capable d’assurer des transferts techniques et culturels vers des sociétés en transition. Sa souplesse, sa flexibilité lui permirent de travailler avec d’autres agences comme le British Council en Hongrie et des organisations intergouvernementales [15]. Une telle initiative anticipa ce que les États-Unis allaient conceptualiser, au lendemain du 11 septembre 2001, avec la notion de « diplomatie transformationnelle » qui désigne la part nouvelle prise par les diplomates et les agents parapublics étrangers à la bonne gouvernance de leur pays d’implantation. « Qu’est-ce que cela signifie  ? », interrogeait en 2005 Philippe Zelikow, conseiller spécial de Condoleezza Rice, « Cela signifie les conseiller sur la meilleure façon de bâtir un système judiciaire, de construire un système de sécurité des frontières plus robuste, ou encore de former leur police » [16]. Dès lors, l’action culturelle redéfinie comme « diplomatie d’influence » ou Public Diplomacy se fixe la triple mission de compréhension, d’information et d’influence des publics étrangers [17]. Le Canada a manifesté une volonté similaire de lutter à l’instar du Royaume-Uni ou des États-Unis contre les « misperceptions of policies and societies » [18]. C’est ce modèle anglo-saxon que la France paraît vouloir appliquer aujourd’hui : « Notre action extérieure doit pouvoir s’appuyer sur des stratégies d’influence diverses et ciblées. Il s’agit d’exposer à nos conceptions et aux réalités de notre pays [sic] des personnalités choisies en raison de leur capacité d’écoute et de leur audience potentielle dans leur pays ; de faciliter l’expression de nos idées dans les débats de politique étrangère » [19]. Cela implique une nette redéfinition de la diplomatie culturelle qui apparaît comme un élément de cette diplomatie publique.
Il est frappant de constater, qu’à la suite de la nouvelle vague de création d’agences, consécutive à la publication du rapport Next steps, paru en 1987 au Royaume-Uni, la France a repris à son compte à partir des années 1990 les grandes lignes du discours du New Public Management [20] et a entrepris de les appliquer aux structures de sa politique extérieure sans avoir toujours bien réfléchi aux spécificités de sa propre culture administrative. La création d’agences jalonne de fait de manière spectaculaire la redéfinition de sa politique extérieure depuis une quinzaine d’années : création de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (1990), de l’Agence universitaire de la francophonie (1998), de l’Agence française de développement (1998), de l’Agence française pour les investissements internationaux (2001), ou encore d’Ubifrance – Agence française pour le développement international des entreprises (2003), et de CulturesFrance (2006). Aucune n’est une création ex nihilo. Elles résultent la plupart du temps de la transformation ou de la fusion de structures existantes, parfois depuis très longtemps. Pour remettre en perspective leur apparition, il faut se souvenir que la France avait fait, entre les années 1880 et les années 1930, l’expérience d’un premier recours à des organismes parapublics destinés à pallier ses carences en matière d’expertise et à alléger la charge budgétaire de l’État. Parmi ceux-ci, les offices étaient des établissements publics qui se distinguaient par leur indépendance accrue vis-à-vis des pouvoirs publics et par leur caractère extra-budgétaire [21]. Le législateur leur avait donné les moyens de couvrir leurs dépenses avec leurs propres recettes, sans recourir au Trésor. Cette forme avait été retenue notamment pour développer l’information économique extérieure de l’État avec la création de l’Office national du commerce extérieur en 1898 et l’instauration d’une taxe spéciale pour l’exportation en 1919. Il faut rappeler enfin que l’essor de la crise des années 1930, l’accroissement du déficit budgétaire de la France, la hausse excessive de certains traitements et indemnités, la comptabilité tenue avec négligence, avaient entraîné une généralisation des critiques à l’encontre des offices. À la suite de l’éclat du président de la commission des finances du Sénat, Joseph Caillaux, lors d’une séance du 18 février 1933 – « l’office est la pépinière de tous les abus […]. Le coup de balai, et tout de suite  !  » [22] –, les réformes engagées débouchèrent très rapidement sur leur disparition.
Par conséquent, si la France n’a pas de tradition assumée de délégation du service public dans le domaine de l’action extérieure, elle n’en a pas moins connu dans le passé des formes d’« externalisation » d’un certain nombre de fonctions diplomatiques que l’on a eu tendance à oublier. Avant 1945, l’externalisation devait pallier un « trop peu » d’État — dans le domaine de l’action économique et culturelle notamment, les offices et les instituts furent la modalité privilégiée ; depuis les années 1990, elle est une réaction à un « trop plein » d’État dans un contexte budgétaire difficile. Le processus est entré dans une phase active lorsqu’Alain Juppé devient le ministre des Affaires étrangères du gouvernement Balladur et demande à Jean Picq d’encadrer les travaux d’une commission sur ce thème de la mi-avril à septembre 1993. Les conclusions sont intégrées dans le rapport général intitulé L’État en France. Servir une nation ouverte sur le monde, remis en mai 1994. L’idée maîtresse est celle du nécessaire retour à la notion d’« État-régulateur », cantonné dans l’exercice de fonctions de souveraineté – justice, sécurité, défense, diplomatie – édictant des normes et contrôlant leur application. La notion d’« agence » est d’abord un habillage destiné à homogénéiser la présentation du dispositif de l’action économique et culturelle extérieure, à lui apporter une touche de modernité en renvoyant l’opinion à ce qui se fait ou a pu se faire à l’étranger. Sur le fond, l’agence résulte de la modification juridique d’organismes gouvernementaux anciens et du renforcement de leur rôle d’opérateurs destinés à gérer un domaine précis de la politique extérieure. Leur statut est variable, même si la majorité d’entre eux ont un statut d’EPIC comme Ubifrance, l’Association française pour les investissements internationaux (AFII) ou l’Agence française de développement (AFD). Leur budget est également, en principe, plus sécurisé que s’il était fondu dans la masse budgétaire d’un service administratif. La gestion du personnel, contractualisée, est beaucoup plus souple.
Le cas de l’Agence France-Muséums présenté par Laurence des Cars est particulier : elle a pris la forme d’une société par actions simplifiée afin de permettre l’exécution de l’accord passé entre la France et le gouvernement des Émirats arabes unis le 6 mars 2007 dans le but de créer un musée universel à Abou Dabi. Réduite à une opération commerciale par ses détracteurs [23], elle s’inscrit pourtant dans la continuité d’une politique de coopération décennale. Les années 1970 ont marqué un tournant à cet égard, la direction économique du Quai d’Orsay poussant à un renforcement de la présence française [24]. L’État des Émirats arabes unis venait d’être créé en décembre 1971 par la fédération de sept émirats, que l’on appelait depuis le milieu du XIXe siècle les États de la Trêve. À sa tête fut placé l’émirat d’Abou Dabi, le plus riche avec celui de Dubaï, grâce à l’exploitation pétrolière [25]. Immense chantier, s’il continuait à développer ses infrastructures, il était aussi demandeur de véhicules et de biens de consommation divers [26]. La France s’est liée en 1972 par une convention militaire avec Abou Dabi (achat de matériels, formation en France de pilotes) [27] et, le 3 juillet 1975, elle a signé un accord de coopération culturelle et technique avec les Émirats. Trente ans plus tard, c’est au nom d’une « diplomatie d’influence et pour notre économie » que le ministre des Affaires étrangères Philippe Douste-Blazy défend le renforcement de la présence économique de la France dans le golfe Persique [28]. Neuf mois après son élection, le président de la République Nicolas Sarkozy effectue du 13 au 15 janvier 2008 une tournée en Arabie saoudite, au Qatar et aux Émirats arabes unis. La décision la plus importante concerne l’ouverture, en 2009, d’une base française interarmées dans le détroit d’Ormuz, face aux côtes iraniennes. L’inauguration officielle de cette troisième base française dans l’océan Indien, après celles de La Réunion et de Djibouti, est annoncée pour le 27 mai [29]. C’est par conséquent dans le cadre d’une stratégie d’ensemble à forte composante militaire et géopolitique — assurer la sécurité énergétique et parer aux nouvelles menaces qui se font jour dans la zone — que s’inscrit l’affermissement de la présence culturelle française avec l’ouverture d’une antenne de la Sorbonne et d’un musée universel du Louvre à Abou Dabi.
La finalité de ces restructurations soulève un problème de fond. S’agit-il d’un véritable délestage de fonctions étatiques ou bien est-ce le moyen de réaffirmer la tutelle de l’État sur la conduite de l’action extérieure ? Les réponses publiques et officieuses des responsables actuels vont, en France, dans ce dernier sens. Les agences en charge de l’action extérieure font partie des 655 opérateurs étatiques, établissements publics ou entreprises publiques, sur lesquels l’État, tout en reconnaissant leur nécessaire autonomie de gestion, entend réaffirmer sa position de pilotage stratégique [30]]. En particulier, l’indépendance acquise depuis sa création le 17 avril 1998 par l’AFD, héritière de la Caisse française de développement, « son rapport déséquilibré à la puissance publique », fait l’objet de critiques non dissimulées [31]. C’est le discours tenu dans le Livre blanc du 27 août 2008 et confirmé depuis dans le Document de politique transversale. Action extérieure de l’État, annexe du projet de loi de finances pour 2009. Au plus haut niveau de l’État, un Conseil de l’action extérieure de l’État (CAEE) est censé venir tenir ce rôle de pilotage en renforçant la mission interministérielle de coordination des actions à l’étranger du Quai d’Orsay [32], déjà exercée par trois structures : le tout nouveau Comité des réseaux internationaux de l’État à l’étranger (CORINTE) [33] ; le Comité interministériel sur l’Europe dont le secrétariat est exercé par le SGAE, héritier du SGCI [34], et le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) créé par le décret du 4 février 1998 dans le mouvement d’absorption du domaine de la Coopération par le Quai d’Orsay.
L’examen des réformes menées en France dans le domaine diplomatique conduit à corroborer les analyses comparées des spécialistes de science administrative qui estiment que le mouvement de réforme de l’État des années 1990 reflète des « styles nationaux institutionnels de gouvernance » [35]. En d’autres termes, le modèle britannique diffère fondamentalement du modèle américain en ce qu’il repose sur le maintien d’un principe fondamental, celui de la responsabilité ministérielle, y compris sur les tâches d’exécution [36]. En outre, il existe aux États-Unis, on l’a vu plus haut, un nombre très important d’institutions privées qui cohabitent avec les agences gouvernementales. La réforme de l’action extérieure mise en œuvre en France se rattache, selon ces spécialistes, au premier modèle, le britannique, que partagent aussi d’autres États comme les Pays-Bas ou le Danemark. Dès lors, l’agence apparaît clairement comme un outil pour une bonne gestion et comme la marque de la réaffirmation étatique sur un domaine où les acteurs privés entendent prendre pied. Elle s’inscrit aussi dans une continuité historique de l’action extérieure où, au Royaume-Uni comme en France, il n’a jamais existé un modèle pur d’administration des Affaires étrangères et où, depuis au moins le XIXe siècle, on a essayé à chaque époque de négocier avec les acteurs privés leur participation à la définition de la politique extérieure.
Or, certains observateurs comme Bertrand Badie estiment que le début du XXIe siècle est marqué par l’émancipation de ces acteurs privés vis-à-vis de la diplomatie d’État, allant jusqu’à secréter des formes de « diplomaties privées » [37]. D’autres, à l’instar de Guy Carron de la Carrière, contestent de manière énergique cette vision au nom de la primauté des diplomaties publiques dans l’établissement de normes globales capables de s’imposer à tous, ce que critique en retour B. Badie en invoquant la suppression des niches du politique dans les relations internationales contemporaines et en insistant sur la déterritorialisation des politiques. De nombreux politologues décrivent une diplomatie au caractère dorénavant « triangulaire » [38], qui résulte de l’intervention croissante des entreprises dans le champ de la négociation depuis les années 1980. Les États continuent à négocier entre eux, mais ils doivent aussi négocier avec les entreprises, et celles-ci négocient parfois directement entre elles, créant leurs propres canaux diplomatiques. D’autres encore parlent de Business diplomacy pour qualifier le développement par les grandes entreprises de leurs propres initiatives au travers de plusieurs canaux [39]. Peut-on les suivre et associer la démarche des Corporate PNTR Lobbies [40] à une réelle démarche diplomatique autonome vis-à-vis des pouvoirs publics américains ? On pense ici au rôle joué par le lobby chinois constitué par quatre associations principales (US-China Business Council, Business Roundtable, Business Coalition for US-China Trade, Emergency Committee for American Trade) [41].
Si ces questions ne sont pas encore tranchées, elles n’en ont pas moins entraîné, en retour, une réflexion sur la manière dont les diplomates ont adapté tant leurs connaissances que leurs pratiques à des réalités nouvelles. Cette réflexion a été particulièrement sensible en France où le mouvement de réforme lancé par Alain Juppé a été poursuivi par son successeur Hubert Védrine à partir de 1998. Ces années au tournant du siècle ont été cruciales car elles ont correspondu à la préparation de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) destinée à entrer en vigueur en 2006 [42]. Le ministre s’est adressé directement aux agents de son administration sur le thème : « Professionnalisme, fluidité, ouverture et mobilité sont les maîtres-mots de cette politique du personnel que j’entends mettre en œuvre » [43]. Pour porter les réformes, un comité de management a été créé. Il s’est réuni vingt-trois fois sous la présidence du ministre, de janvier 1998 à mars 2002, et a traité de sujets aussi divers que la formation et la mobilité des agents, l’évolution de la carte diplomatique et consulaire, le choix du site pour le futur bâtiment devant accueillir les Archives diplomatiques ou encore la création d’un Institut diplomatique. Le renforcement de l’expertise des diplomates est un fait déjà ancien dont témoigne en France l’ouverture du Grand Concours, dès avant la guerre de 1914-1918, aux anciens élèves des grandes écoles commerciales. L’intégration au corps diplomatique de hauts fonctionnaires appartenant à d’autres corps comme l’Inspection des finances, l’atteste aussi. Le fait nouveau depuis dix ans porte sur la pratique même du métier de diplomate. Convaincu que ce qui en fait l’essence, c’est la maîtrise et la mémoire de la négociation, le ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine a créé un Institut diplomatique le 21 janvier 2002, destiné à permettre une formation continue pour les agents de catégorie A travaillant depuis une quinzaine d’années au ministère. La formation à la négociation devient un impératif pour des diplomates français auxquels leurs homologues étrangers ont longtemps reproché leur manque d’appétence pour l’exercice [44]. Mais ce nouvel impératif est aussi devenu celui de la Commission européenne qui, comme l’explique Aurélien Colson, a mis en place un cursus de formation pour les membres des différentes directions générales. La fonction d’informateur du diplomate subit, elle aussi, des altérations. Marc Loriol souligne que les nouvelles technologies de l’information et de la communication ont élargi les sources d’information et accéléré le traitement de celle-ci avec des effets ressentis comme pervers par certains : la difficulté du contrôle de la source, la traque de l’information inédite sur la Toile qui conduit à délaisser d’autres activités, la rédaction trop discontinue d’une note de synthèse. En ce qui concerne la nature même de l’information, en 2000, le Secrétariat général du ministère français a enjoint aux diplomates d’incorporer la « notion de valeur ajoutée de l’information diplomatique par rapport aux autres sources disponibles, et celle du Département par rapport au reste de l’État » [45]. Dans le cas particulier de l’information économique, nous montrons que le Quai d’Orsay resserre son apport sur la qualité stratégique de l’information qu’il délivre aux entrepreneurs : une évaluation recentrée sur les « risques-pays » et l’appréciation du climat concurrentiel qui y règne. La lettre de mission remise aujourd’hui à l’ambassadeur en fait une priorité.
Enfin l’ensemble des appareils diplomatiques est soumis à un nouvel impératif d’évaluation de son action. Au sein de l’Union européenne, tant le Conseil que la Commission prennent des mesures en ce sens fondées sur la reprise des thèmes de l’approche managériale au cœur de la réforme de l’État mentionnée plus haut : analyse des coûts, définition d’indicateurs de performance, établissement d’un rapport annuel d’activités. Ce sont trois États qui, à l’échelle nationale, lancent le mouvement dans les années 1990, le Canada, le Royaume-Uni et l’Allemagne, en faisant porter leurs premiers efforts sur deux domaines : l’évaluation de la coopération à l’aide au développement et la mesure d’activité des services opérationnels [46]. Leurs démarches reposent sur un fonctionnement plus décentralisé que celui du ministère français, permettant aux directions et sous-directions de leurs ministères de disposer de leur propre budget et d’établir leurs propres objectifs. En Grande-Bretagne, le mouvement est lancé par Robin Cook, devenu secrétaire d’État au Foreign Office en mai 1997, en partie sous la pression du Trésor [47]. Il est accéléré à la suite de la parution du Livre blanc de 2003 Active Diplomacy for a Changing World [48] et du discours du ministre Jack Straw le 2 décembre 2003 devant le Parlement, définissant les priorités internationales du pays pour la prochaine décennie [49]. Les années 1990 sont décrites comme celles de la stabilisation du continent européen après la Guerre froide ; les attentats du 11 septembre 2001 frayent la voie à un monde nouveau où les problèmes doivent être appréhendés de manière plus « interconnectée » (interlinked) par une administration profondément réorganisée. Cette politique est poursuivie par le nouveau ministre David Miliband nommé en juin 2007. Chaque objectif s’inscrit dans le cadre d’un Public Service Agreement (PSA) passé avec le Trésor, qui inclut des indicateurs de performance (performance targets). Lord Patten, le dernier gouverneur de Hong-Kong et ancien commissaire européen en charge des affaires extérieures, a beau jeu de moquer la dernière passion partagée des États au début du XXIe siècle et le « développement d’une obsession du management au Foreign Office » [50], obsession partagée dorénavant par tous les États. La Suisse, l’Autriche, la Nouvelle-Zélande sont entrées à leur tour dans cette logique managériale. En Espagne, c’est en juin 2004 qu’est créée la Commission pour la réforme intégrale du service extérieur qui formule soixante-dix recommandations tournant autour de mots d’ordre similaires : planification, coordination interministérielle accrue, flexibilité plus grande de la gestion des ressources humaines et financières [51]. En France, le mouvement est lancé lors du comité de management du 8 septembre 1999. À l’instar de ce que le ministère de l’Économie et des Finances effectue au même moment, il s’agit de passer à une « logique d’évaluation du ministère ». Parmi les domaines suggérés, l’action diplomatique, et notamment le coût de la politique d’aide au développement, mais aussi les services rendus au public, et l’organisation du ministère. Devant la nécessité de redéfinir les « métiers centraux du ministère », toutes les options doivent être examinées : « externalisation, privatisation, abandon ». L’un des enjeux alors dégagés est de répondre « aux nouveaux sujets transversaux ou globaux de l’action diplomatique liés à la mondialisation (sécurité alimentaire, santé, terrorisme, environnement, NTIC, migrations internationales) » [52]. Dix ans plus tard, la réponse apportée est la création d’une direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, qui fait écho à la direction générale Europe and globalisation du FCO britannique [53].
La stabilisation des organigrammes des ministères des Affaires étrangères est toutefois encore loin d’être effective à la fois parce qu’au sein des appareils d’État, les autres ministères ne renoncent pas à leurs prérogatives extérieures et parce que les acteurs privés ont acquis une autonomie difficilement réversible. Enfin il est stupéfiant de constater que les réflexions des administrations occidentales continuent à être régies, comme il y a cent ans, par la comparaison faite avec les partenaires du même cercle géographique, qui, de fait, quantitativement, ont les réseaux extérieurs numériquement les plus importants. Certes, l’intérêt véritable de cette comparaison pourrait résider dans l’accentuation de la mutualisation de certaines fonctions comme l’esquissent avec timidité la France et l’Allemagne. Intuitivement, on peut surtout imaginer la fécondité d’un élargissement de l’observation des « modèles » étrangers vers d’autres régions du monde. Mais les approches technocratiques de l’action extérieure et de l’outil diplomatique ne doivent pas masquer la nature de l’enjeu véritable : le sens à donner à la politique extérieure des États.

[1] Guillaume Devin, « Les diplomaties de la politique étrangère », dans Frédéric Charillon (dir.), Politique étrangère. Nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, p. 217.

[2] Henri Guillaume, Guillaume Dureau, Frank Silvent, Gestion publique, l’État et la performance, Paris, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2002 .

[3] Jacques Chevallier, « L’État stratège », dans Bertrand Badie, Yves Déloye (dir.), Le temps de l’État. Mélanges en l’honneur de Pierre Birnbaum, Paris, Fayard, 2007, p. 372-385.

[4] Alain Juppé et Louis Schweitzer (dir.), La France et l’Europe dans le monde, Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020), Paris, La Documentation française, 2008, p. 66.

[5] Laurence Badel, Stanislas Jeannesson et N. Piers Ludlow (dir.), Administrations nationales et construction européenne. Une approche historique 1920-1970, Berne, P.I.E.-Peter Lang, 2005.

[6] Pierre Renouvin, Les formes du gouvernement de guerre, Paris, PUF, 1925, p. 56-57 : « À côté des administrations centrales, [l’État] aimait à créer des comités, des commissions et des offices. Les uns et les autres étaient formés, le plus souvent, de fonctionnaires auxquels venaient s’adjoindre des représentants de l’activité économique […] ».

[7] Robert H. Bremner, American Philanthropy, Chicago, Chicago University Press, 1988 (1re éd. : 1960) ; Olivier Zunz, Le siècle américain, Paris, Fayard, 2000 ; Robert F. Arnove, Philanthropy and Cultural Imperialism : the Foundations at Home and Abroad, Boston, G.K. Hall, 1980 ; Edward Bermann, The Ideology of Philanthropy : the Influence of the Carnegie, Ford and Rockefeller Foundations on American Foreign Policy, New York, Harper and Row, 1983.

[8] Cf. la synthèse sur les agences gouvernementales de Walter J.M. Kickert et Torben Beck Jorgensen, « Conclusion et discussion : gestion, objectifs, politique et valeurs publiques », Revue internationale des sciences administratives, LXI, 1995, n° 4, p. 675.

[9] Ludovic Tournès, « La diplomatie culturelle de la fondation Ford. Les éditions Intercultural Publications (1952-1959) », Vingtième siècle. Revue d’histoire, octobre-décembre 2002, p. 65-77 ; Valérie Aubourg, « La diplomatie culturelle américaine en Europe pendant la Guerre froide », Communisme, 2004/2005, n° 80/81/82, p. 77-103.

[10] Charles Frankel, The Neglected Aspect of Foreign Affairs : American Educational and Cultural Policy Abroad, Washington, Brookings Institution, 1965.

[11] Yves-Henri Nouailhat, « Aspects de la politique culturelle des États-Unis à l’égard de la France de 1945 à 1950 », Relations internationales, n° 25, printemps 1981, p. 87-111.

[12] Ludovic Tournès, « La diplomatie culturelle de la fondation Ford… », op. cit.

[13] L’historiographie de la diplomatie culturelle du Royaume-Uni pendant la Guerre froide est en plein essor. Cf. en particulier J.R. Vaughan, « “A certain Idea of Britain” : British Cultural Diplomacy in the Middle East, 1945-1957 », Contemporary British History, vol. 19, n° 2, juin 2005, p. 151-168 ; Tony Shaw, British Cinema and the Cold War. The State, Propaganda and Consensus, Londres, I.B. Tauris, 2001 ; J.M. Lee, « British Cultural Diplomacy and the Cold War, 1946-1961 », Diplomacy and Statecraft, n° 9, 1,1998, p. 112–134 ; Paul Lashmar and James Oliver, Britain’s Secret Propaganda War 1948-1977, Stroud (Gloucestershire), Sutton Pub., 1998 ; Gary Rawnsley, Radio Diplomacy and Propaganda : The BBC and VOA in International Politics, Londres, Macmillan, 1996.

[14] Pour acquérir une vision de la politique du Royaume-Uni à cette date, cf. Patrick Salmon, « The United Kingdom and German unification », dans Frédéric Bozo, Marie-Pierre Rey, N. Piers Ludlow, Leopoldo Nuti (dir.), Europe and the end of the Cold War, Londres, Routledge, 2007, p. 177-190.

[15] Dans cette perspective, il serait utile de conduire une recherche sur les moyens que la France entendait mettre en œuvre à l’époque pour développer sa présence culturelle et économique. Cf. Frédéric Bozo, Mitterrand, la fin de la guerre froide et l’unification de l’Europe, Paris, Odile Jacob, 2005, p. 66.

[16] Cité par Justin Vaïsse, « États-Unis : le temps de la diplomatie transformationnelle ? », Cahiers de Chaillot, n° 95, décembre 2006, p. 21.

[17] Cf. la définition extraite de Wilton Review : « […] work which aims at influencing in a positive way the perceptions of individuals and organisations overseas about the UK, and their engagement with the UK ».

[18] Rapport sur Wilton Park Conference WPS06.

[19] Alain Juppé et Louis Schweitzer (dir.), La France et l’Europe…, op. cit., p. 57.

[20] Ses grands principes sont aujourd’hui identifiés : restructurer les administrations en petites unités, obtenir l’externalisation de certaines fonctions exercées par l’État par la voie de leur privatisation ou de leur décentralisation, dissocier les fonctions stratégiques de pilotage des fonctions de mise en œuvre, agir par la voie de la contractualisation (cf. Henri Guillaume, Guillaume Dureau, Frank Silvent, Gestion publique…, op. cit.).

[21] Pour une mise en perspective, cf. l’article d’Alain Chatriot, « Les offices en France sous la IIIe République. Une réforme incertaine de l’administration », Revue française d’administration publique, n° 120, 2006, p. 635-660.

[22] Cité par André Jeannin, Les offices. Étude de celles des finances de l’État qui sont soumises à des règles particulières, thèse de la Faculté de droit de Paris, Paris, Presses universitaires de France, 1935.

[23] Dans son numéro du 9 juin 2008, le quotidien Libération dénonçait le « business de l’exposition diplomatique » en France. L’installation d’un Louvre dans l’émirat d’Abou Dabi a concentré les critiques les plus vives comme le texte co-signé dans Le Monde le 13 décembre 2008 par Françoise Cachin, Jean Clair et Roland Recht.

[24] Archives du ministère des Affaires étrangères (AMAE), Papiers d’agents (PA-AP) 349, vol. 34, s.d. Abu Dhabi, note de la sous-direction des accords bilatéraux du 19 novembre 1976. Consultés avec l’autorisation de M. Christian d’Aumale.

[25] Ibid., série de notes de la sous-direction du Levant.

[26] Ibid., note sur l’évolution récente des pays et émirats du golfe Persique (Koweit exclu) de la DREE transmise au Centre national du commerce extérieur le 22 octobre 1968.

[27] Ibid., note de la sous-direction des accords bilatéraux du 12 octobre 1977.

[28] Ministère des Affaires étrangères, Paris, point de presse du 24 novembre 2005.

[29] Article de Laurent Zecchini, « La base très discrète du président », Le Monde, 6 mars 2009.

[30] Communication du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique relative au contrôle sur les opérateurs de l’État, présentée au Conseil des ministres du 28 janvier 2009. http://www.premier-ministre.gouv.fr... [consultation du 30/01/2009

[31] Entretien avec M. Pierre Lévy du 12 juin 2008 sur l’état d’esprit ayant présidé à l’établissement du Livre blanc.

[32] PLF 2009, Document de politique transversale. Action extérieure de l’État, p. 11.

[33] Décret du 16 février 2009 portant création du Comité interministériel des réseaux internationaux de l’État.

[34] Décret du 17 octobre 2005 relatif au Comité interministériel sur l’Europe et au secrétariat général des affaires européennes. Cf. Virginie Lanceron, Du SGCI au SGAE. Évolution d’une administration de coordination au cœur de la politique européenne de la France, Paris, L’Harmattan, 2007.

[35] Walter J.M. Kickert et Torben Beck Jorgensen, « Conclusion et discussion … », art. cit., p. 675.

[36] Ibid., p. 671.

[37] Bertrand Badie, Le diplomate et l’intrus. L’entrée des sociétés dans l’arène internationale, Paris, Fayard, 2008, p. 157.

[38] Susan Strange et John Stopford, Rival States, Rival Firms, Cambridge, Cambridge University Press, 1991, p. 2.

[39] Raymond Saner, Lichia Yiu, « International Economic Diplomacy : Mutations in Post-Modern Times », Working paper donné à la rencontre annuelle des directeurs des académies diplomatiques, Vienne (Autriche), 2001, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, p. 16.

[40] Il s’agit de groupes constitués par des multinationales pour s’assurer l’accès à certains marchés (a Permanent Normal Trade Relations), sur la base de la clause de la nation la plus favorisée.

[41] Cf. Scott Kennedy, The Business of Lobbying in China, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 2005.

[42] Le mouvement a été amplifié par le lancement en juillet 2007 de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) dans laquelle s’est inscrite la réforme de l’action extérieure de la France.

[43] AMAE, archives Hubert Védrine (AHV), Cabinet, 36, réunion du comité de management du 15 décembre 1998, lettre d’Hubert Védrine du 31 décembre 1998. Consultées avec l’autorisation de M. H. Védrine.

[44] Le livre de Charles Cogan, Diplomatie à la française, Paris, Jacob-Duvernet, paru en 2005 est un concentré de ces lieux communs prêtés au négociateur français.

[45] AMAE, AHV, Cabinet, 36, réunion du comité de management du 19 avril 2000, Secrétariat général. Rapport du groupe de travail présidé par Daniel Lequertier, Vers une politique d’évaluation pour le Département, mars 2000, annexe 3.

[46] Ibid., note pour le ministre s.d. a/s Vers une politique d’évaluation pour le Cabinet.

[47] John Dickie, The New Mandarins : How British Foreign Policy Works, Londres, IB. Tauris, 2004, p. 9.

[48] Foreign & Commonwealth Office Departmental Report 1 April 2003-31 March 2004 Presented to Parliament by the Secretary of State for Foreign & Commonwealth Affairs and the Chief Secretary to the Treasury by Command of Her Majesty, avril 2004.

[49] UK International Priorities : a Strategy for the FCO, Cm 6052.

[50] Chris Patten, Not quite the Diplomat : Home truths about World Affairs, Londres, Allen Lane, 2005, p. 163 : « This has led in Britain to the development of an obsession in the Foreign Office with management ».

[51] Ministerio de la Presidencia. Comisión para la reforma integral del servicio exterior, Informe sobre la reforma del servicio exterior español, 20 juillet 2005.

[52] AMAE, AHV, Cabinet, 36, réunion du comité de management du 19 avril 2000, note pour le ministre s.d. a/s Vers une politique d’évaluation pour le Cabinet.

[53] Décret n° 2009-291 du 16 mars 2009 portant organisation de l’administration centrale du ministère des affaires étrangères et européennes, article 3.


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