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Répondre à la demande sociale et à la demande du marché : les prémisses de la régulation économique dans les années 1920

Yann DECORZANT

En 1919, Albert Thomas, en accord avec son Conseil d’administration, décide d’implanter le siège de l’Organisation internationale du travail (OIT) à Genève, afin d’être géographiquement proche du futur siège de la Société des Nations (SDN). Si la SDN, dont l’OIT dépend, est bien connue pour ses compétences dans le domaine politique, ses activités économiques et financières ont longtemps été négligées dans l’historiographie. Or, il s’avère que la SDN possède une Organisation économique et financière (OEF) totalement dédiée à l’étude du monde économique et financier [1]. Constituée d’une section permanente du secrétariat de la SDN et de deux comités d’experts se réunissant à intervalles réguliers, l’OEF va continuellement être conduite à collaborer, plus ou moins harmonieusement [2], avec les experts de l’OIT. Si, statutairement, l’OIT est institutionnellement liée à la SDN, c’est surtout la proximité des domaines de compétence et d’étude des deux organisations qui explique cette nécessité de coopération et de dialogue entre elles. Chacune des institutions dispose de ses propres experts [3], mais cela ne les empêche pas d’échanger des informations ou de mener des études en commun [4].

Mise en place à la fin de l’année 1920, l’OEF est une émanation directe de la Conférence financière internationale de Bruxelles. Si la Conférence de Washington de 1919 a joué un rôle catalyseur dans la mise en place d’une institution internationale de régulation dans le monde du travail, celle de Bruxelles s’affirme comme son pendant pour les questions économiques et financières. Albert Thomas ne se rend pas en personne à Bruxelles, mais il choisit d’y déléguer, à titre consultatif, un de ses conseillers, membre du service de presse de l’OIT, le Suisse William Martin. La Conférence de Bruxelles a souvent été négligée par les historiens qui la considèrent comme infructueuse par rapport à celle de Gênes de 1922 que l’on met toujours en avant. En réalité, une relecture de cet événement offre un prisme privilégié afin de percevoir l’état d’esprit qui anime les milieux économiques et financiers au lendemain de la guerre et qui va contribuer largement à la mise en place finale des organisations internationales dédiées aux questions économiques que sont l’Organisation économique et financière de la SDN ou le BIT qui lui est rattaché.
Tenue dans un contexte particulier, ayant un fort impact dans la grande presse, la Conférence de Bruxelles se situe au carrefour des attentes publiques, professionnelles et gouvernementales. Il conviendra donc de déterminer sous quelles formes s’expriment ces multiples expectatives. La perception de la situation par les acteurs traditionnels de la finance (les Banques nationales, les gouvernements) et par les experts, n’est pas forcément identique. En vertu de celle-ci, les solutions qu’ils conçoivent, pour répondre tant à la demande sociale qu’à celle du marché, ne sont pas nécessairement les mêmes. Enfin, si des solutions sont envisageables, leur mise en pratique, elle, n’est pas toujours évidente. En essayant de dépasser le simple constat d’échec trop souvent fait à propos de la Conférence de Bruxelles, on cherchera à évaluer les résultats positifs et négatifs de cette réunion financière d’un nouveau genre.



Les origines de la Conférence et sa perception dans les médias
En janvier 1920, une centaine de banquiers et d’hommes politiques de huit nations [5] différentes soumettent une pétition à leurs gouvernements respectifs dans laquelle ils demandent la convocation rapide d’une conférence internationale pour parvenir à « réhabiliter les structures financières et commerciales mondiales » [6]. Cette initiative est soutenue par des ténors du milieu de la finance internationale et de la diplomatie, comme le banquier américain John Pierpont Morgan, le Suisse Gustave Ador, président de la Croix-Rouge, le Hollandais Gerard Vissering, président de la banque des Pays-Bas ou encore le Britannique Sir Richard Vassar Vassar-Smith, président de la Lloyds Bank. Elle reflète l’inquiétude des professionnels concernant l’état dans lequel se trouve le système financier mondial. Elle montre aussi leur détermination à ne pas laisser la gestion de ce problème uniquement aux politiques. Les professionnels espèrent qu’une conférence financière internationale organisée par la SDN pourrait permettre de dépasser les antagonismes diplomatiques habituels et de privilégier une réflexion constructive et des solutions concrètes à la crise mondiale. Dans cette logique, plutôt que de prendre position dans le débat houleux soulevé par la question de la fixation du montant des réparations allemandes, les signataires de la pétition insistent sur l’importance de mettre en place des politiques de gestion de l’inflation et des crédits internationaux. Les professionnels ne sont pas les seuls à placer leurs espoirs dans la C Un hiatus semble donc séparer les attentes des professionnels et des populations des réponses traditionnelles qu’offrent les politiques à la crise. Or, tant les problèmes d’instabilité des changes qui paralysent les échanges, que la situation révolutionnaire qui prévaut en URSS et dans certains pays d’Europe centrale, incitent fortement les gouvernements à prendre en compte ces attentes. Face à celles-ci et en réaction à l’inadaptation évidente des structures de marchés préexistantes à la guerre, les acteurs gouvernementaux sont obligés, petit à petit, d’aliéner une partie de leurs prérogatives décisionnelles et de se référer aux experts de l’économie et de la finance pour trouver des solutions. Du fait du contexte économique et financier, en 1920, la configuration du jeu entre les acteurs gouvernementaux et les professionnels de la finance semble donc évoluer vers une relative mobilité en laissant une porte ouverte au changement, à l’instar de ce qui s’est passé une année auparavant dans le domaine de la législation internationale du travail.

La vision médiatique de la situation, entre attentes et interrogations
Au début de l’année 1920, les journaux spécialisés et les revues financières ne sont pas les seuls à s’intéresser à la mise en place de la future conférence de la Société des Nations. La grande presse – le New York Times, le New York Herald, Le Temps, le Daily Chronicle, L’Information, le Times, le Financial Times, L’Europe nouvelle ou encore L’Indépendance belge [7] – consacre des articles à l’organisation de cette réunion. La situation économique et financière de l’Europe est tellement fragilisée et difficile que l’intérêt porté à une conférence d’experts financiers dépasse le cercle restreint du public habituellement concerné. L’opinion publique s’inquiète des effets de la crise économique et la Conférence de Bruxelles est attendue comme une issue potentielle à celle-ci.
De janvier 1920 jusqu’au début de 1921, on trouve dans la presse nombre d’éditoriaux et d’articles consacrés à la Conférence de Bruxelles. Parfois spécialement axés sur un thème, comme les articles du 24 et du 28 mars 1920 de L’Indépendance belge [8] entièrement consacrés à la question des crédits internationaux, les comptes rendus de la presse ont parfois des visions plus larges. Chronologiquement, les premiers articles consacrés à la conférence traitent pour la plupart du mémorandum qui sert de base à la pétition des professionnels et à son accueil par les divers gouvernements concernés [9]. Plusieurs articles se penchent également sur la question des réparations allemandes qui divise les Alliés [10]. Enfin, nombre d’articles, comme celui du Morning Post du 20 mars 1920 [11], étudient l’intérêt de la convocation d’une conférence internationale. Bien souvent, les rédacteurs avancent leur propre point de vue sur la question. Ainsi dans le Daily Chronicle du 12 mai 1920, le journaliste affirme en parlant des changes que :
« Le problème est beaucoup trop vaste pour qu’un pays quelconque ou un groupe d’experts puisse dicter la solution. Ce qu’il faut, c’est un Congrès financier international tel que celui qui a été, l’autre jour, recommandé dans le mémorandum adressé au Gouvernement par de grands banquiers. Plus tôt on convoquera ce Congrès, mieux cela vaudra » [12].
D’une manière générale, les journalistes se montrent favorables à la convocation de la conférence, même si certains émettent des réserves sur les attentes que l’on peut en avoir. Les médias conquis, quelle recette fonctionnelle les organisateurs de la conférence vont-ils suivre afin de transformer leur essai en une réussite ?

La coopération comme maître-mot fonctionnel
Le New York Herald [13] publie en février 1920 une interview de l’éditeur de The Economist, l’économiste britannique Hartley Withers, dans laquelle on lui demande ce qu’il pense de la future conférence. Sans ambiguïté, Withers explique qu’une réunion coordonnant les efforts d’hommes d’affaires, de banquiers et de responsables gouvernementaux serait certainement beaucoup plus fructueuse qu’une classique conférence intergouvernementale.
« Je tiens à faire une distinction très nette entre un congrès international d’hommes d’affaires et une conférence de fonctionnaires. Si le congrès est composé de ces derniers, il sera créé une atmosphère peut-être intolérable et il pourra en résulter beaucoup de mal » [14].
Il s’avère que cette interview de Withers résume bien la volonté des organisateurs de la conférence. Le but n’est pas de mettre en place une réunion politisée qui se contenterait de quelques déclarations générales, mais bien de promouvoir une réunion d’experts cherchant des solutions concrètes. Dans cette optique, la SDN va tout faire pour que la logique fonctionnelle de la future conférence soit basée sur une volonté de collaboration et non de défense d’intérêts nationaux. Le comité d’organisation insiste donc pour que la conférence réunisse des experts nommés par leurs gouvernements respectifs, mais qui interviennent à titre privé. La volonté est de créer des conditions permettant aux participants « de faire pleinement bénéficier la conférence de leur expérience et d’exprimer leurs opinions personnelles en toute liberté » [15]. Cette clause, qui peut paraître surprenante, s’explique assez simplement. La SDN est pleinement informée des difficultés que connaît, à la même époque, le Conseil suprême économique (CSE) allié. Le CSE, qui regroupe uniquement des délégués gouvernementaux alliés, est trop souvent le théâtre de discussions stériles dans lesquelles les ministres n’osent pas affronter les problèmes de front, de peur de trop engager leur pays. Pour éviter cet écueil, le comité d’organisation de la conférence choisit donc de laisser les gouvernements sélectionner leurs délégués, mais on leur demande toutefois de les laisser s’exprimer librement.


Entre expérimentations théoriques et recommandations pratiques, les propositions du comité d’experts
Durant la phase préparatoire de la conférence, plusieurs pistes sont suivies pour mettre en place un cadre théorique qui puisse servir de fondement au débat. Un comité de cinq experts, constitué du Britannique Pigou, du Suédois Cassel, du Français Gide, du Hollandais Bruins et de l’Italien Pantaleoni est sollicité. Chaque membre du comité doit rédiger un mémorandum individuel et participer à l’écriture d’une déclaration collective. Le comité d’organisation de la conférence demande également à ces cinq économistes de superviser l’édition des quatorze autres documents théoriques et statistiques qui vont être publiés par la SDN en vue de la conférence.

La déclaration collective
La déclaration collective [16] des cinq experts insiste sur quatre types de mesures qui leur semblent fondamentales pour permettre un rétablissement de la situation économico-financière : l’inflation doit absolument être freinée, les changes doivent être stabilisés, les échanges internationaux doivent être relancés au plus vite et il est nécessaire de définir rapidement une politique globale pour les crédits internationaux. Malgré des approches théoriques et politiques fort diverses, les cinq économistes parviennent à se rejoindre autour de cette déclaration qui pose un diagnostic simple de la situation de l’économie et de la finance mondiales. La guerre a engendré la rupture d’une grande partie des réseaux d’échanges commerciaux de la fin du XIXe siècle. Par son ampleur et sa durée, elle a incité les gouvernements à ajouter aux décisions militaires des mesures économiques dans leur stratégie de combat. Il en résulte que le niveau d’internationalisation des échanges en 1918 est largement inférieur à ce qu’il était en 1914.

L’inflation
Si un consensus a été nécessaire pour rédiger la déclaration collective, les mémorandums personnels vont permettre aux cinq experts d’avancer plus librement leurs points de vue respectifs. Ainsi, s’ils se retrouvent tous sur l’idée que les situations inflationnistes vécues par la plupart des pays européens sont globalement néfastes à l’économie, ils ne s’accordent pas sur l’importance du problème ni sur les solutions pour y remédier. Charles Gide, membre de l’école coopérativiste, se distingue même assez nettement de ses collègues.

Pour Pantaleoni, Pigou, Cassel et Bruins, il est absolument nécessaire de juguler la montée des prix au plus vite et tous quatre préconisent, plus ou moins radicalement, des politiques monétaires restrictives, ainsi qu’une baisse des aides sociales et un arrêt des contrôles des prix artificiels. Au contraire, Gide, considère, lui, que, même si le niveau des prix peut être considéré comme préoccupant, l’inflation ne doit pas non plus être perçue comme le mal absolu. En prenant comme exemple la France, le coopérativiste nuance ainsi les propos alarmistes de ses collègues en expliquant que « sans l’émission du papier monnaie, elle n’aurait pas pu gagner la guerre ni la continuer pendant plus de quatre ans » [17].

Les changes

Sur la question des changes, les experts se montrent particulièrement ouverts aux idées novatrices. Loin d’être dogmatiquement attachés à l’étalon-or, ils proposent tous des solutions alternatives à court et moyen termes. Pigou, bien que représentant la doctrine cambridgienne classique, propose par exemple d’adapter l’étalon-or en laissant la possibilité aux gouvernements, éventuellement en accord avec une commission d’experts, de définir de nouvelles parités qui répondraient mieux à la situation d’après-guerre. Cassel, partant du constat que les États ne semblent pas être prêts à abandonner l’or comme référence, propose de permettre à certaines monnaies, dont la couverture or ne pourrait être assurée, de ne plus être fixées sur l’or mais sur d’autres monnaies de référence comme, bien évidemment, le dollar. Pour ce qui est du niveau des parités, le Suédois propose de les réévaluer en utilisant sa théorie de la parité de pouvoir d’achat pour établir les nouvelles valeurs [18]. Enfin, il soumet l’idée de demander aux gouvernements d’annoncer officiellement le niveau de la parité qu’ils choisissent, afin de permettre aux autres nations une lecture simple de la situation [19], la coopération internationale lui apparaissant comme l’unique voie pour garantir une certaine stabilité dans les changes internationaux. Il est intéressant de constater ici, qu’en associant la proposition de Cassel, qui préfigure le système de l’étalon de change-or conseillé officiellement aux pays européens en 1922 à la Conférence de Gênes, avec celle de Pigou de mettre en place un système de changes fixes mais ajustables, on obtient une ébauche du système monétaire que la Conférence de Bretton Woods proposera en 1944. Pour terminer sur la question des changes, on notera encore que Maffeo Pantaleoni va encore nettement plus loin que ses collègues. Il propose que les monnaies nationales soient uniquement constituées par du papier monnaie dont les taux de change seraient totalement flexibles et dont les mouvements seraient absolument libres. En clair, il préconise donc un abandon radical et total de l’étalon-or.

Les crédits internationaux
Le troisième sujet étudié par les experts est la question des crédits internationaux. Le conflit ayant engendré une rupture des systèmes traditionnels de financement et un recours quasi unique au crédit américain, l’accès au crédit est évidemment problématique dans l’immédiat après-guerre. Les nouveaux pays issus de l’éclatement de l’Empire austro-hongrois manquent de garanties à offrir et les difficultés monétaires qui les caractérisent leur rendent l’accès aux crédits privés difficile.

Parmi les propositions des cinq experts, celle de Pigou est certainement une des plus intéressantes et novatrices. Le Britannique, s’appuyant sur une idée du Premier ministre belge Léon Delacroix [20], propose qu’une organisation internationale s’occupe de l’administration des prêts internationaux distribués aux États demandeurs. Ces États seraient en charge de fournir eux-mêmes des garanties à l’administration et de gérer eux-mêmes la redistribution interne des crédits. Ce qui est novateur dans cette vision c’est l’idée que l’obtention des prêts dépendrait de l’utilisation projetée. À l’image de ce que propose Cassel, il conseille d’interdire momentanément les crédits pour les dépenses de luxe, mais il ajoute à cette restriction l’interdiction temporaire de mouvements de fonds privés en direction de l’étranger. Il établit même une hiérarchie des utilisations possibles des prêts. Sur cette liste, vient d’abord la consommation immédiate, sanitaire, puis alimentaire « jusqu’au minimum nécessaire pour conserver la puissance de travail » [21], puis, afin de permettre la relance de l’appareil productif, l’achat de matériel agricole et des matériaux de base pour le fonctionnement des usines. Ces règles très restrictives doivent en outre être comprises comme des conditions sine qua non à respecter pour obtenir des prêts. S’il peut être anachronique de parler de politique de « gouvernance » dans les années 1920, la radicalité des conditions imposées par Pigou à des pays emprunteurs européens est sans nul doute relativement surprenante pour les acteurs de la période, même s’il y avait déjà des pratiques de prêts-liés.
Les cinq mémorandums des experts surprennent, tant par la liberté de ton, que par leurs aspects théoriques novateurs. Rédigés durant le courant de l’année 1920, ils sont la preuve que les rapports économiques et financiers internationaux sont en pleine mutation et qu’une possibilité de renouvellement des conceptions théoriques existe. Face à une situation financière et économique particulièrement difficile, les experts se permettent donc de mettre en doute les systèmes établis et de dépasser les anciennes approches et les anciennes vérités. Insistant parfois sur les problèmes très concrets auxquels sont confrontés les gouvernements, comme les importants mouvements sociaux, ils osent bousculer le « rassurant ordre établi » au profit de nouveaux schémas intellectuels et fonctionnels et ils n’invoquent aucunement un « retour à la normale » d’avant 1914.

Cependant, si les experts semblent ouverts à la nouveauté, qu’en est-il des gouvernements et des professionnels ? Que va faire la Conférence de Bruxelles de ce foisonnement d’idées neuves ? Les secteurs de l’économie et de la finance vont-t-ils emboîter le pas au monde du travail pour s’orienter vers la mise en place d’organes et de législations de régulation internationales ?

Bruxelles : les experts, les professionnels et la raison d’État
La Conférence de Bruxelles s’ouvre le vendredi 24 septembre 1920, après avoir été repoussée à deux reprises. Prévue pour mai, puis pour juillet, la réunion bruxelloise est déplacée, pour tenter de permettre aux Alliés et aux Allemands de trouver un point d’accord sur la question des réparations de guerre. Fin juillet, aucune solution diplomatique ne semblant se dessiner, le comité d’organisation de la conférence décide, en accord avec les principaux intéressés, d’arrêter malgré tout une date pour la réunion, en excluant toute discussion concernant l’épineux sujet des réparations. Ce compromis aux conséquences non négligeables établi, la tenue de la conférence est donc possible.

La Chambre des députés belges comme cadre à la coopération économique internationale
Présidée par le Suisse Gustave Ador, ancien conseiller fédéral et président du CICR, la conférence réunit quatre-vingt-six délégués représentant trente-neuf pays différents et un certain nombre d’organisations techniques. Pour le BIT, c’est le Suisse William Martin [22], du service de presse, qui est délégué comme représentant d’Albert Thomas. La Conférence de Bruxelles est dédiée à l’étude des questions financières, mais la présence d’un membre de l’OIT aux côtés d’officiels d’autres institutions internationales, techniques ou politiques, s’explique. L’imbrication des problèmes financiers avec les questions d’emploi et de mouvements sociaux nécessite une consultation entre les spécialistes des deux domaines. En outre, sur le plan idéologique, la Conférence de Bruxelles, même si elle n’aborde les questions ouvrières que par la marge, et qu’elle est convoquée par la SDN, est importante aux yeux de Thomas. Le directeur du BIT, fortement influencé par son idée que la paix économique et sociale est un présupposé à la paix mondiale, ne peut que soutenir une tentative de concertation internationale sur les questions économiques et financières.

D’autre part, sur le plan institutionnel, Albert Thomas se doit de faire représenter le BIT. En 1920, tant la SDN que l’OIT sont encore dans une phase de définition de routines institutionnelles. Chaque organisation cherche donc à définir son propre mode de fonctionnement, mais elle vise également à se situer vis-à-vis de l’autre. Il est donc nécessaire pour les deux de participer, au moins à titre consultatif, aux conférences de l’autre. Comme l’a démontré Manuela Tortora [23], Albert Thomas est conscient du risque de chevauchement d’intérêts existant entre le BIT et la SDN. En fin stratège, il préfère donc prendre l’initiative de la relation dès les débuts de l’organisation. Il envoie un de ses proches collaborateurs à Bruxelles à la fois pour avoir une idée claire des prérogatives que veut s’attribuer la SDN en matière d’économie et de finance, mais également pour que les membres de la SDN comprennent que le rôle du BIT ne peut être négligé dans l’étude de ces thèmes. Le message semble passer assez clairement. En effet, Albert Thomas correspond, de plus, pendant la conférence, avec le Britannique Walter Layton, futur directeur de la Commission économique et financière provisoire de la SDN [24]. Or, dans une lettre qui est rédigée alors que la conférence n’a pas encore statué clairement sur la question de l’OEF, Walter Layton envoie à Albert Thomas une étude préliminaire qu’il a lui-même rédigée. Précisant que les membres du Conseil de la SDN ne l’ont pas encore lue et que la première version sera certainement modifiée en fonction des recommandations de la conférence, Layton insiste sur le fait qu’il est important, pour lui, que Thomas soit totalement informé de l’évolution du dossier et qu’il se sente pleinement impliqué dans le processus de mise en place. Layton a bien compris qu’Albert Thomas n’a pas l’intention de laisser l’OEF s’approprier l’ensemble des questions économiques et financières sans que le BIT soit consulté. Diplomate, le Britannique préfère donc consulter le Français avant qu’un antagonisme, qui pourrait être néfaste pour les deux organisations dans une phase de mise en place, ne se crée.
À Bruxelles, parmi les puissances importantes, seules la Turquie, la Russie et le Mexique sont absents. Comme prévu, les délégués ont été sélectionnés par leurs gouvernements, mais ils interviennent en leur nom propre. Leurs positions n’engagent donc, en aucun cas, leurs États respectifs. Afin de permettre des débats efficaces, le comité préparatoire a choisi d’établir des objectifs clairs pour la conférence [25]. Le premier de ceux-ci est de définir la situation financière internationale en procédant à des analyses comparatives entre pays. Par ailleurs, la conférence doit également servir de plateforme pour des échanges d’opinions et d’expériences entre les pays participants, afin d’améliorer les relations économiques internationales sans provoquer d’antagonisme. Enfin, elle doit permettre de « discuter et formuler un plan ou des plans pour gérer les difficultés pour lesquelles l’action nationale doit être supplantée par un accord international » [26]. Institutionnellement, les choses sont donc claires : les problèmes que connaît la finance internationale sont trop lourds pour que les États puissent s’en sortir seuls, sans que des tensions ne se créent entre eux. Pour éviter cet écueil, la solution la plus judicieuse est donc de chercher à mettre en place des réseaux de réflexion et de collaboration qui dépassent les cadres nationaux, à l’image de ce qui a déjà été fait en 1919 à Washington pour le monde du travail.
L’intérêt des journalistes pour la conférence s’avère sans précédent pour une réunion de spécialistes de ce genre. Néanmoins, comme l’explique Siepmann, qui couvre l’événement pour l’Economic Journal [27], si les médias ont le regard tourné vers Bruxelles, les participants accordent également un intérêt particulier aux informations qui leur sont consacrées. Le journaliste anglais s’étonne d’ailleurs de cette attitude. Selon lui, habituellement, les financiers et les économistes se soucient peu de l’image que renvoient les journaux de leurs agissements. Est-ce l’importance accordée à la conférence dans la presse quotidienne qui provoque ce nouveau type de comportement ? Ou bien est-ce que les acteurs perçoivent l’importance réelle de l’événement auquel ils sont en train de participer, comprennent-ils qu’en termes de relations économiques internationales, il y aura un avant et un après Bruxelles ? Quoi qu’il en soit, il est certain que le monde a les yeux tournés vers Bruxelles. Les acteurs de l’économie attendent de voir les résultats de cette consultation collective. Quel « diagnostic » [28] va être établi par les spécialistes des « maladies financières », pour reprendre les termes utilisés par Joseph Davis en 1920 ?

Problèmes d’organisation et innovations institutionnelles
Le manque d’expérience face à un événement d’une telle envergure a obligé le secrétariat de la SDN à innover en termes d’organisation. Afin de permettre des débats les plus constructifs possibles, il a été choisi, à l’origine, de consacrer la première semaine de la conférence à la présentation, en séance plénière, par les pays participants des comptes rendus qu’ils ont préparés sur l’état de leurs finances nationales. Cet exercice, qui oblige les pays à exposer publiquement leur situation économique se révélant relativement fastidieux après quelques jours, les organisateurs proposent rapidement de le réduire au strict minimum et de l’abréger. Mais ils se heurtent alors aux réactions des petites nations qui craignent que leurs situations particulières ne se trouvent ignorées parmi les considérations générales [29]. Elles s’opposent à cette mesure et insistent pour que l’on maintienne cette procédure en promettant d’aller à l’essentiel. Loin d’être anecdotique, cette réaction des petites nations met, au contraire, en exergue l’attachement des petits pays aux organisations internationales. Étant le seul cadre dans lequel les plus petits peuvent se faire entendre au même plan que les grands, les organisations multilatérales leur sont particulièrement chères.

Après trois jours d’exposés, et en parallèle à ceux-ci, les organisateurs arrivent enfin à lancer les débats de fond. Contre toute attente, cette phase de flottement organisationnel et d’adaptation au jour le jour de l’agenda par les membres du secrétariat, va avoir des effets bénéfiques pour la conférence. Dans l’article dans lequel il dresse le bilan de la réunion belge, un des acteurs de la conférence, le Britannique Siepman, explique ainsi que c’est dans ces premiers jours de désordre relatif que les acteurs vont progressivement définir eux-mêmes des logiques fonctionnelles leur permettant d’interagir de façon constructive [30]. Si les règles de fonctionnement avaient été trop lourdes et rigides, il est probable que l’esprit de collaboration, que tous les acteurs et observateurs ont apprécié à Bruxelles, n’aurait pas pu se développer. Or, c’est sur cet esprit positif de coopération que va s’appuyer, par la suite, la Société des Nations pour construire son appareil économique et financier. Comme Denis Guérin l’a relevé, la plupart des membres de la commission en charge de l’étude de la législation du travail à la Conférence de Versailles, qui façonne le BIT, vont travailler dans l’institution par la suite [31]. Dans la même logique, à Bruxelles, ce sont les acteurs de la conférence qui construisent eux-mêmes l’outil organisationnel qu’ils désirent pouvoir exploiter.

La Conférence de Bruxelles : quel bilan ?
La conférence se termine par la rédaction d’un rapport final qui comprend un certain nombre de recommandations financières d’ordre général qui sont, globalement, relativement classiques. Dans les grandes lignes, les recommandations insistent sur la nécessité d’avoir des finances saines, de diminuer les dépenses sociales, sur l’importance de juguler l’inflation, sur l’intérêt d’avoir des banques d’émission relativement indépendantes et sur la nécessité de mettre sur pied un système viable pour l’obtention des crédits internationaux. Une seule recommandation se démarque nettement par son aspect novateur : celle qui encourage la SDN à poursuivre l’œuvre entreprise à Bruxelles en mettant en place un organisme permanent pour traiter des questions économiques et financières. Cette recommandation va avoir un impact considérable, car c’est sur cette base que va se fonder la légitimité de l’OEF et que les membres de la SDN vont pouvoir réfléchir à la mise en place concrète de ce nouvel organisme.

Le caractère relativement consensuel de ces déclarations amène certains observateurs contemporains, à l’image d’Arthur Raffalovich dans l’hebdomadaire La situation économique et financière, à considérer l’événement comme une « manifestation de solidarité platonique dans le domaine financier et économique » [32] n’ayant engendré aucune amélioration notoire. D’autres, comme Joseph Avenol, membre de la délégation française à Bruxelles, ont une vision plus nuancée de l’événement. Dans son compte rendu au Gouverneur de la Banque de France [33], il explique ainsi que si les recommandations finales sont essentiellement des renouvellements de vieux principes et qu’aucune « formule magique » [34] n’a été trouvée pour résoudre les problèmes provoqués par la guerre, la conférence a néanmoins eu le mérite, non négligeable, de permettre le développement de « relations personnelles qui […] sont de nature à jouer un grand rôle dans la reprise du crédit » [35]. Plus globalement, il se félicite de l’état d’esprit de coopération qui a animé la conférence et qu’il souhaite voir se poursuivre. Siepmann [36] et Davis [37], dans leurs comptes rendus respectifs, relèvent également l’importance de ce nouveau consensus en faveur d’une collaboration internationale que la conférence semble avoir engendré. Dans la même logique qu’Avenol, ils constatent que les recommandations ne sont pas aussi novatrices qu’on aurait pu l’espérer à la lecture des travaux préparatoires, mais ils insistent sur l’importance d’avoir pu au moins en discuter de façon collective. Cette idée est d’ailleurs confirmée par le rapport des conseillers de la délégation française à la conférence. Parlant « d’un esprit de solidarité inconnu jusqu’ici » [38], les deux délégués mettent l’accent sur l’importance du rôle des participants qui « ont délibérément évité des incursions sur des terrains dangereux et se sont surtout préoccupé de faire figure d’experts consciencieux et compétents » [39].

La réaction d’Albert Thomas
Après la conférence, la première réaction officielle d’Albert Thomas est de répondre, le 4 novembre, à la lettre que Walter Layton lui a envoyée de Bruxelles à propos de la mise en place de l’OEF [40]. Se réjouissant des relations que le directeur de l’OEF veut entretenir entre leurs deux organisations, Albert Thomas adhère pleinement à la nécessité d’une mutuelle collaboration. Reprenant les propositions de Layton, Thomas les reformule en mettant en avant sa volonté de coopérer tout en insistant sur les différences entre les deux organisations. Ainsi, s’il accepte l’idée qu’un membre du conseil d’administration du BIT participe au comité permanent de l’OEF, il explique que la réciproque ne sera pas possible pour des raisons juridiques. Son argument consiste à dire que les statuts du BIT ayant été définis par le traité de paix, ils ne peuvent être modifiés pour inclure un membre permanent de la SDN. Thomas insiste également sur le fait que l’OEF sera essentiellement un organe d’analyse, contrairement au BIT qui est lui « avant tout un organe d’action » [41]. Fin stratège, il alterne donc entre un discours positif, affichant une nette volonté de collaboration et une attitude plus réservée, mettant en avant la spécificité du BIT et réaffirmant son indépendance vis-à-vis de son organisation mère.

La seconde réaction de Thomas se traduit par un courrier adressé le 9 novembre au secrétaire général de la SDN, Sir Eric Drummond. Si la majorité des observateurs du monde économique insistent sur le caractère consensuel et pondéré des recommandations de Bruxelles, Albert Thomas en a, lui, une tout autre opinion. Dans sa lettre à Drummond, le directeur du BIT exprime son désaccord profond avec la recommandation qui encourage les gouvernements à diminuer ou couper les allocations chômage [42]. Rentrant d’un voyage dans les capitales européennes durant lequel il a rencontré des responsables syndicaux, Thomas explique qu’il a été témoin de multiples réactions offusquées à la suite de la publication de cette recommandation. Pour reprendre ses mots, ces syndicalistes « ont trouvé un bon prétexte sur lequel baser leur thèse que la Conférence de Bruxelles était une conférence de banquiers, qui a été commanditée et organisée pour les intérêts des capitalistes, et était hostile à ceux des travailleurs » [43]. Partant de ce constat, Albert Thomas cherche à démontrer, arguments économiques à l’appui, que l’idée qu’avance la recommandation est totalement erronée, particulièrement dans le contexte d’après-guerre. Pour lui, des aides sociales sont nécessaires pour permettre de relancer les systèmes de production et permettre aux ouvriers démobilisés de faire le lien entre l’armée et leur nouvel emploi. Sur le plan politique, le directeur du BIT ne se prive pas de faire remarquer à Drummond qu’une telle contre-publicité auprès des classes populaires est particulièrement néfaste à la SDN et que ce genre de déclaration est du pain béni pour la propagande révolutionnaire. Insistant sur les aspects économiques et sociaux, Albert Thomas cherche donc à montrer à Drummond que les décisions prises à la SDN en matière économique concernent également le BIT. En outre, en mentionnant ses liens avec les milieux ouvriers comme base à son analyse, il veut certainement faire comprendre au secrétaire général que la SDN ne peut pas se passer de l’avis du BIT pour les questions touchant les classes populaires.

Ainsi, même s’il ne s’est pas rendu lui-même à Bruxelles, Albert Thomas profite de la conférence pour essayer de définir les champs de compétences et les interactions entre son organisation et la SDN. S’il trouve tout à fait légitime que la SDN prenne des positions d’ordre économique et financier, il veut faire comprendre à Drummond et Layton que c’est le BIT qui possède des liens privilégiés avec les syndicats. Pour Thomas, négliger le rôle du BIT reviendrait à négliger la vision et l’opinion des classes populaires, ce qui risquerait de provoquer des réactions politiques dommageables pour la SDN et les démocraties occidentales.
Souvent perçue dans l’historiographie comme secondaire par rapport à la Conférence de Gênes de 1922, la réunion bruxelloise mérite certainement d’être reconsidérée avec un regard neuf. Du côté des contemporains de l’événement, une relative unanimité semble prévaloir tant chez les participants, que dans les médias ou qu’auprès des gouvernements quant à la réussite de la conférence. Beaucoup s’accordent sur le fait que les recommandations de Bruxelles ne pourront pas améliorer radicalement la situation à court terme. Mais pour la majorité des acteurs et des observateurs, l’intérêt principal de la conférence ne réside pas là. Son succès s’affirme surtout dans l’esprit de collaboration qui a guidé les débats et qui a animé les nombreuses discussions informelles.

Pour l’historien, c’est dans cette perspective que la Conférence de Bruxelles mérite d’être abordée. Inaugurée durant la guerre par des hommes comme Jean Monnet ou Arthur Salter dans les organes de coopération interalliés, la coopération économique internationale franchit un cap à Bruxelles. L’étude de cet événement permet d’appréhender tant la perception que les acteurs contemporains ont du contexte économique dans lequel ils se trouvent, que l’évolution de leur vision de l’économie. Les mémorandums des experts, les prises de positions de certains participants ou les réactions des acteurs indirects, comme Albert Thomas, laissent percevoir une nette volonté de changement dans la conception du système économique mondial. L’idée de mettre en place une régulation internationale de l’économie et de la finance, qui sera le credo de la Conférence de Bretton Woods de 1944, est déjà, pour certains, d’actualité en 1920. Si les recommandations finales de la conférence ne sont certes pas aussi révolutionnaires que les propositions faites par certains participants, il ne faut pas négliger l’importance du fait que ces propositions aient simplement pu être débattues publiquement par des acteurs nommés par leurs gouvernements. Il semble clair que, dans le domaine de la coopération économique et financière, il y ait un avant et un après Bruxelles. La Conférence de Gênes qui se tiendra en 1922, et dans laquelle tant le BIT que la SDN vont être impliqués, n’aurait certainement pas pu se dérouler de façon aussi fructueuse si les acteurs qui étaient présents à Bruxelles n’avaient pas ouvert une voie pour la collaboration internationale. Que ce soit des experts comme William Martin, Jean Monnet et Arthur Salter ou des personnalités politiques comme Joseph Avenol et Léon Delacroix, les participants de Bruxelles, tout comme ceux de Washington en 1919, ont compris que le contexte international et l’imbrication des marchés ne permettaient plus de concevoir l’économie de manière segmentée, coupée par les barrières nationales. Le développement d’une conception d’une gestion économique transnationale que certains, comme Patricia Clavin et Jens Wessels [44], ont déjà démontré pour les années 1930 est certainement déjà présent durant la guerre et au début des années 1920.

Si les réponses apportées par les économistes de Bruxelles ne vont pas toujours dans la même direction que celles proposées par les membres du BIT, ces acteurs ont néanmoins en commun une perception novatrice de l’économie internationale, affranchie des logiques nationales. C’est donc tant en réaction à la crise globale qui secoue l’économie mondiale au sortir de la guerre, que pour répondre à l’internationalisation de l’économie, dont les origines remontent au second XIXe siècle, que des institutions internationales comme le BIT et l’Organisation économique et financière de la SDN voient le jour et se développent durant l’entre-deux-guerres. Au lendemain de la guerre, la demande du marché et la demande sociale ont donc convergé pour susciter une même innovation institutionnelle.



[1] N. De Marchi, « League of Nations Economists and the Ideal of Peaceful Change in the Decades of the “Thirties” », dans Craufurd D. W. Goodwin (dir.), Economics and the National Security : A History of Their Interaction, Durham, Duke University Press, 1991, p. 143-178 ; Louis W. Pauly, « The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund », dans Essay in International Finance, Princeton (New Jersey), Princeton University, IFS, Dpt. of Economics, n° 201, 1996 ; Anthony M. Endres et Grant A. Fleming, International Organizations and the analysis of economic policy, 1919-1950, Cambridge (UK), Cambridge University Press, 2002, 282 p. ; Patricia Clavin, « Money Talks : Competition and Co-operation with the League of Nations, 1929-1940 », dans Marc Flandreau (dir.), Money Doctors : the Experience of International Financial Advising, 1850-2000, Londres, Routledge, 2003 ; Patricia Clavin, « Defining Transnationalism », Contemporary European History, vol. 14, 4, décembre 2005, p. 421-439 ; Patricia Clavin et Jens-Wilhelm Wessels, « Transnationalism and the League of Nations : Understanding the Work of its Economic and Financial Organisation », Contemporary European History, vol. 14, 4, décembre 2005, p. 465-492.

[2] Manuela Tortora, Institution spécialisée et organisation mondiale : étude des relations de l’OIT avec la SDN et l’ONU, Bruxelles, Bruylant, 1980, 519 p.

[3] Anthony M. Endres et Grant A. Fleming, « Trade policy research in the 1930s and 1940s : Geneva doctrine and the Scandinavian connection », The Journal of European Economic History, Vol. 30, n° 3 , hiver 2001, p. 645-667 ; Anthony M. Endres et Grant A. Fleming, « International economic policy in the interwar year : The special contribution of ILO economists », International Labour Review, vol. 135, n° 2, 1996/2, p. 207-225.

[4] Citons, par exemple, Enquiry into Unemployment, Resolution of the 3rd Int. Lab. Conference, Collaboration of the ILO with the Economic and Financial Section of the League of Nations, sous-commission des crises, Archives BIT, Genève, 1926, U/6/1/2.

[5] États-Unis, Suisse, Suède, Norvège, Royaume-Uni, Danemark, France et Pays-Bas.

[6] « Power to Confer on World Finance to Save Europe : Simultaneous Appeal Made to Principal Nations to Call International Conference », New York Times, (1857-current file), 15 janvier, ProQuest Historical Newspaper The New York Times (1851-2003).

[7] Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104 ; New York Times, (1857-current file), diverses dates, ProQuest Historical Newspaper The New York Times (1851-2003).

[8] « Les crédits internationaux », L’Indépendance belge, 24 et 28 mars 1920, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104.

[9] Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104.

[10] Par exemple : « La paix Carthaginoise », L’Europe nouvelle, 24 avril 1920, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104 ; « L’indemnité allemande : un projet d’emprunt international », The Financial Times, 19 mai 1920, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104.

[11] « La situation économique de l’Europe », Morning post, 20 mars 1920, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104.

[12] « Le problème des changes », The Daily Chronicle, 21 janvier 1920, traduction Banque de France 1920, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104.

[13] Interview d’Hartley Withers : New York Herald, le 23 février 1920, traduction Banque de France 1920, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière de Bruxelles, Presse, 1370200008/104.

[14] Ibid.

[15] Rapport de la Conférence financière internationale, Tome 1, Archives SDN, Genève, Boîte International Financial Conference.

[16] G. Bruins, Gustav Cassel, Charles Gide, Maffeo Pantaleoni et A. C. Pigou, Rapport n° xiii, Problèmes monétaires ; (1) Introduction et déclaration collective d’experts en matière économique, Londres, Harrisons and Sons Ltd., imprimé pour la SDN, 1920, Archives SDN, Genève, Intl. Financial Conference, R496/10A/139/139, 4 p.

[17] Charles Gide, Rapport n° xiii, Notes sur la situation financière et monétaire, Londres, Harrisons and Sons Ltd., imprimé pour la SDN, 1920, Archives SDN, Genève, Intl. Financial Conference, R496/10A/143/139, p. 3.

[18] « C’est à elles que nous devons nous référer, quand nous désirons nous rendre compte de la valeur réelle des devises dont les changes sont sujets à des fluctuations arbitraires, et parfois désordonnées » ; Gustav Cassel, Rapport n° xiii, Mémorandum sur les problèmes monétaires du monde, Londres, Harrisons and Sons Ltd., imprimé pour la SDN, 1920, p. 2, Archives SDN, Genève, Intl. Financial Conference, R496/10A/141/139, p. 16.

[19] Gustav Cassel, Rapport n° xiii …, op. cit., .p. 33.

[20] Pour de plus amples détails sur ce schéma, cf. supra.

[21] A. C. Pigou, op. cit., p. 3.

[22] À notre connaissance, il n’existe malheureusement plus aucune trace dans les archives de la mission de William Martin à Bruxelles. Le dossier personnel de W. Martin a été détruit et sa correspondance probable avec Albert Thomas sur la question est restée jusque-là introuvable.

[23] Manuela Tortora, Institution spécialisée et organisation mondiale…, op. cit., p. 93-94.

[24] Correspondance du 9 octobre 1920 entre Walter Layton et Albert Thomas, Provisional Economic and Financial of the League of Nations, Collaboration with the ILO […], archives BIT, Genève, 1924, L/23/3/1.

[25] Joseph S. Davis, « World Currency and Banking : The First Brussels Financial Conference », The Review of Economic Statistics, vol. 2, Issue 12 (décembre 1920), p. 350.

[26] Ibid.

[27] H. A. Siepmann, « The International Financial Conference at Brussels », The Economic Journal, vol. 30, Issue 120 (décembre 1920), p. 442.

[28] Joseph S. Davis, « World Currency and Banking : The First Brussels Financial Conference », op. cit., p. 350.

[29] H. A. Siepmann, « The International Financial Conference at Brussels », op. cit., p. 444.

[30] Ibid., p. 444-446.

[31] Denis Guérin, Albert Thomas au BIT, 1920-1932, de l’internationalisme à l’Europe, Genève, Euryopa, Institut européen de Genève, 1996, p. 16.

[32] Arthur Raffalovich, « Encore la Conférence financière de Bruxelles », La situation économique et financière, Paris, 11e année, n° 2, 8 janvier 1921, p. 1-2, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence des experts de Bruxelles, décembre 1920-janvier 1921, Presse, 1370192701/3.

[33] Joseph Avenol, Correspondance avec le Gouverneur de la Banque de France du 6 octobre 1920, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière internationale de Bruxelles, 1060200109/33.

[34] Ibid., p. 2.

[35] Ibid., p. 2.

[36] H. A. Siepmann, « The International Financial Conference at Brussels »…, op. cit.

[37] Joseph S. Davis, « World Currency and Banking : The First Brussels Financial Conference », op. cit.

[38] A. Siegfried et P. West, Rapport sur la Conférence fnancière internationale de Bruxelles, Archives de la Banque de France, Paris, Conférence financière internationale de Bruxelles, 1060200109/33, p. 1.

[39] Ibid., p. 2.

[40] Correspondance du 4 novembre 1920 entre Albert Thomas et Walter Layton, Provisional Economic and Financial of the League of Nations, Collaboration with the ILO (…), Archives BIT, Genève, 1924, L/23/3/1.

[41] Ibid.

[42] Correspondance entre Albert Thomas et Sir Eric Drummond du 9 novembre 1920, dans « The Brussels International Financial Conference and Unemployment Subsidies », International Labour Office Bulletin, vol. II, septembre-décembre 1920, n° 10, p. 14-19, Archives BIT, Genève, traduction de l’auteur.

[43] Ibid., p. 14.

[44] Patricia Clavin et Jens-Wilhelm Wessels, « Transnationalism and the League of Nations… », op. cit.


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