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La légitimation par l’expertise : le Bureau international du travail et la statistique internationale

Dzovinar KÉVONIAN

« Un organisme n’est vivant que dans la mesure où il provoque involontairement ou non, des conflits »
Albert Thomas, « L’Organisation internationale du travail », RIT, n° 1, janvier 1921, p. 16.

L’Organisation internationale du travail (ci-après OIT) fait partie de cette nébuleuse d’organisations à caractère permanent qui structurent la vie internationale à partir des années vingt. Pourtant, ses statuts, intégrés au Traité de Versailles, donnent lieu dans ces années à d’âpres débats qui portent autant sur l’étendue du domaine de compétence de l’institution que sur le fonctionnement interne de son secrétariat permanent, le Bureau international du travail (ci-après BIT) ou encore sur ses rapports avec la Société des Nations (ci-après SDN) [1]. Dans ces années, l’enjeu de compétence est aussi important que la reconnaissance de l’institution par les gouvernements, les associations patronales et syndicales. Comme nouvelle structure productrice de normes et espace de négociation innovant (par le système du tripartisme), la légitimité du BIT est à établir. Le domaine de l’expertise, de l’enquête, de la collecte de données statistiques apparaît alors comme un élément propice à cet objectif, dans un contexte historique marqué depuis la seconde moitié du XIXe siècle par la valeur particulière accordée à l’information à caractère scientifique. Notre sujet s’intègre donc dans la problématique plus générale des formes de légitimation des organisations internationales. En quoi l’expertise statistique participe-t-elle à l’effort de légitimation de la nouvelle organisation internationale ? Comment le directeur du BIT considère-t-il ce domaine d’expertise ? Comment articule-t-il sa priorité de l’action sociale internationale avec l’usage de l’outil statistique ? Cette perspective nous conduit à considérer également ce milieu du BIT comme agent du transnationalisme par la constitution de réseaux d’experts de la question sociale et d’expérimentations à l’échelle européenne ou mondiale de pratiques réformatrices [2].

La statistique, enjeu de l’internationalisation de la question sociale

Commençons par une affirmation de principe d’Henri Beer, théoricien de la synthèse historique, à l’heure où se termine la Seconde Guerre mondiale, affirmation qui n’aurait sans doute pas convenu aux membres éminents de l’Institut international de statistique en 1919 :
« La statistique n’est pas une science : c’est une méthode, – une méthode applicable aux objets les plus divers [...] C’est la précision du chiffre partout introduite : la substitution du nombre exact à “l’impression” plus ou moins vague, à l’approximation plus ou moins fondée. C’est aussi, par les régularités – de répétition ou d’évolution – que la statistique fait apparaître, l’invite à chercher les causes (car la loi n’est pas cause, mais manifestation de la cause). C’est enfin la possibilité de prévoir... » [3].
L’outil statistique est pour le BIT un élément fondamental valorisé dès la création de l’institution. Albert Thomas le dit avec force dans le premier numéro de la Revue internationale du travail en 1921 :

« Tout l’effort de création de la paix, toutes les relations nouvelles, toutes les questions soulevées entre les peuples, aiguisent le besoin de savoir universel. Jamais on n’a tant réclamé de méthodes d’observations uniformes, de statistiques dans des cadres identiques. Jamais il n’a paru plus nécessaire d’avoir des procédés identiques d’investigation. Chaque jour les demandes de renseignements affluent au Bureau international du travail. Lorsque sa division scientifique disposera du personnel nécessaire, lorsqu’elle aura pu élaborer un programme d’ensemble d’études et de recherches, il n’est point de tempête sociale qui puisse abolir l’organisme nouveau. La science est désormais nécessaire à tous les régimes » [4].
Cet outil est, au-delà d’une pratique, une forme de lecture du réel, un mode d’intelligibilité destiné à construire du sens au-delà des diversités diachroniques. Ainsi cet outil doit d’abord permettre d’appréhender les réalités sociales. Il doit ensuite rendre possible la mise en relation des réalités sociales nationales entre elles et devrait enfin contribuer (pour Albert Thomas comme d’ailleurs pour ses successeurs) à la prise de conscience du caractère international des valeurs de justice sociale, concrétisée par l’établissement d’une législation internationale du travail. D’où la survie de l’institution à la fin des années trente lorsque le credo libéral dominant cède le pas devant le désastre social de la dépression. Cette triple assignation dépasse largement la seule valeur technique accordée à une science qui vient de connaître un essor considérable en Europe comme aux États-Unis.
Car l’importance que le BIT accorde à cet outil s’explique par les convictions des hommes qui s’y retrouvent et la synthèse d’évolutions parallèles qu’ils incarnent. Celle-ci s’explique également par l’assimilation des acquis du traitement de la question sociale de la période précédente et par la ferme volonté de mobiliser ces acquis dans un objectif de standardisation des normes du travail à l’échelle internationale. De ce faisceau d’évolutions concordantes, nous en mentionnerons trois : il y a tout d’abord une science qui a acquis ses lettres de noblesse dans la seconde moitié du XIXe siècle, un champ organisé de manière précoce par les congrès (1853) puis par l’Institut international de statistique (1885) et s’appuyant sur un réseau d’associations nationales structurées, en rapport de plus en plus étroit avec les administrations nationales et les politiques. Il y a ensuite une question sociale qui fait un usage de l’outil statistique depuis les années 1890 en Europe et aux États-Unis pour analyser les réalités sociales. La création d’administrations étatiques spécialisées dans la statistique du travail dans les années 1890 rend compte du rapprochement entre les pratiques scientifiques et administratives. Ce rapprochement donne lieu à la construction sociale, institutionnelle et statistique d’un objet nouveau, le chômage, qui vient remplacer peu à peu celui de la pauvreté [5]. Il conduit très tôt à l’enseignement de la statistique sociale considérée par Arthur Fontaine comme « par excellence, la méthode de la sociologie et la forme même de cette science ». Ces propos sont tenus en 1896 lors de la leçon inaugurale du cours de statistique du travail au Collège libre des sciences sociales à Paris [6].
Nous avons enfin des hommes décidés à mettre en pratique à l’échelle internationale une politique sociale qui fonde sa légitimité sur une confrontation scientifique des données nationales. Cette reformulation du paradigme de justice sociale par le biais d’une appréhension scientifique et comptable du réel s’inscrit en contrepoint du lyrisme de 1848. L’essor des sciences sociales, comme d’ailleurs l’essor des sciences juridiques dans le domaine des relations internationales contribuent de manière très nette à infléchir le rapport au réel : taxinomie, catégorisation, règle et norme se substituent à une perception affective, symbolisée, incarnée du réel. Or, ce qui fait la dimension d’Albert Thomas et des hommes qui l’accompagnent, c’est que ce mode d’appréhension du réel ne préjuge pas d’un désenchantement du monde. L’idéal s’incarne dans une axiologie refondée, l’objectif d’une humanité réconciliée avec elle-même : loin des oppositions de classes, des conflits nationaux et internationaux, l’idéal réformiste, nourri des pratiques coopératives de la guerre, trouve alors un espace à sa dimension : la société internationale et une inscription dans le temps long par une permanence structurelle : l’organisation internationale. D’où une conception large des compétences de l’institution et l’affirmation répétée, en dépit de la sourde opposition du Comité économique et financier de la SDN, que les réalités économiques ne peuvent être disjointes des réalités sociales.

Ainsi, en 1924, et en dépit des oppositions, le BIT, se nourrissant des expériences américaines et anglaises, prend à son compte la réflexion sur l’uniformisation des techniques d’établissement des baromètres économiques et publie une étude sur la question. Le résultat attendu est l’établissement, à partir d’un faisceau de données statistiques, d’un système de veille des indicateurs de crises du chômage afin de pouvoir procéder par anticipation à des réajustements économiques sectoriels [7]. Or, la même question est à l’ordre du jour du Comité mixte des crises économiques, émanation du Comité économique et financier de la Société des Nations, lors de sa session de juin 1925 avec la convocation d’un groupe d’experts européens et américains chargés de faire le point sur l’uniformisation des méthodes d’évaluation à partir de l’expérience du Comité des recherches économiques de l’Université d’Harvard [8]. La dimension prévisionnelle est centrale pour les hommes du BIT et pour Albert Thomas en particulier. D’où la double assignation de l’outil statistique dans l’usage qu’en fait le BIT : il est à la fois descriptif et tourné vers la connaissance, mais surtout prescriptif et destiné à l’action [9].
Le dernier élément et non des moindres qui détermine le sens que le BIT donne à l’usage de l’outil statistique tient aux prérogatives accordées respectivement aux conférences du travail de l’OIT et au secrétariat permanent de l’institution qu’est le BIT dans le pacte fondateur intégré au Traité de Versailles en sa partie XIII. Le rôle de la conférence est l’amélioration de la condition des travailleurs par la généralisation d’une législation sociale et par l’affirmation de la liberté syndicale. À l’inverse, celui du BIT n’est d’être qu’une structure purement technique et administrative de coordination. L’article 396 est ainsi rédigé :

« Les fonctions du BIT comprendront la centralisation et la distribution de toutes informations concernant la réglementation internationale de la condition des travailleurs et du régime du travail, et en particulier, l’étude des questions qu’il est proposé de soumettre aux discussions de la Conférence en vue de la conclusion de conventions internationales, ainsi que l’exécution de toutes enquêtes spéciales prescrites par la Conférence ».
Cette disjonction n’est pas anodine et vise à tempérer la ferveur d’un préambule où l’OIT est, par l’établissement d’une justice sociale universelle, garante au même titre que la Société des Nations d’une paix durable entre les nations. On sait ce que le pacte doit au contexte politico-social des années 1918-1919. Comme plus tard en 1945, le mouvement social influence directement l’usage de l’outil d’expertise et la notion de rapport de force social est également valable pour la fin du premier conflit mondial. Mais, il était moins prévisible pour les membres de la Commission du travail de la Conférence de la Paix qu’Albert Thomas transformerait l’unité administrative placée au service de la Conférence du travail en un organe d’initiative, d’action diplomatique et politique dont le travail d’expertise et de recherche viendrait précéder les demandes gouvernementales au nom des principes de nécessité sociale et d’impératif humaniste. Le parchemin scellé en 1924 dans la première pierre du bâtiment construit pour abriter le BIT porte à dessein la formule suivante : Si vis pacem, cole justitiam.
Albert Thomas le dit et le répète : l’OIT est la seule structure internationale qui représente véritablement les peuples du monde par son fonctionnement paritariste. Ainsi, la division stato-nationale (un monde westphalien dominé par l’acteur étatique rationnel) est contournée au profit d’une conception unitaire de l’espèce humaine (les peuples du monde). Selon cette conception, la constitution de réseaux horizontaux d’experts et d’administrateurs des questions sociales est le prélude à des collaborations sectorisées d’individus et d’institutions qui vont générer une circulation et une hybridation des expériences et pratiques. Ces réseaux infra-étatiques que l’on qualifierait aujourd’hui de transnationaux participeraient ainsi au passage à une approche macro-sociale favorable à la prise en considération des nécessités sociales comme à la mobilisation des agents économiques et des milieux financiers. La paix mondiale serait l’aboutissement de cette institutionnalisation de l’interdépendance, qui apparaît comme une sorte de version sociale et humaniste des théories du solidarisme juridique que l’on retrouve dans ces mêmes années sous la plume d’Albert de la Pradelle ou de Georges Scelle. Ce raisonnement d’Albert Thomas apparaît à la fois dans sa correspondance personnelle avec Arthur Fontaine conservée dans les archives du BIT et dans plusieurs de ses conférences. Critiquant les discours des milieux pacifistes d’avant-guerre et des délégués genevois des années vingt sur la spontanéité des bienfaits des organisations internationales par leur seule existence et par les relations personnelles qu’elles suscitent entre représentants nationaux, Albert Thomas fait le constat que tout ceci pèse bien peu sur le maintien de la paix mondiale. Considérant que c’est par leurs organisations professionnelles que dans un monde industrialisé les peuples expriment leurs besoins et leurs opinions, c’est leur représentation organique et directe au sein de l’OIT qui les attachent à la paix : « Si la démocratie est la condition de la paix, la justice sociale est la condition de la démocratie » [10]. De fait, l’étude méthodique des faits sociaux que permet la statistique du travail et de la condition ouvrière est fermement arrimée à la dimension qu’Albert Thomas donne au BIT. Cet humanisme social, l’articulation entre justice sociale et droits de l’homme, le rapport établi entre sciences sociales et action internationale, s’inscrivent dans un temps long qui nous mène de 1848 à 1948 : résonances troublantes avec les mots de René Cassin devant la Commission des Nations unies pour l’établissement d’une charte des droits de l’homme à la fin des années quarante ; fonction élargie assignée par l’Unesco aux programmes internationaux des sciences sociales et politiques après la guerre ; consécration pour l’OIT, seul organisme rescapé du naufrage de ce « monde d’hier » cher à Zweig.
Pourtant, cette articulation spécifique entre activité scientifique internationale d’expertise et politique sociale est, en dépit de l’énergie et de la conviction que déploie le directeur, mise à mal dès 1921 par la dégradation de la situation économique et plus encore par l’échec relatif que connaît dans les années vingt le processus de ratification des conventions conclues sous l’égide de l’OIT. Or, la reconnaissance objective dont l’activité de compilation statistique du BIT est l’objet, comme sa valorisation, deviennent dans le même temps les éléments d’une légitimation à long terme de l’institution internationale. Mais cette légitimation par l’expertise est comprise au BIT non comme un résultat heureux mais comme une porte ouverte à une neutralisation du grand dessein. L’articulation entre justice sociale et paix mondiale, le lien établi entre politique économique et politique sociale, le rapport entre représentation paritariste et démocratie mondiale, seront intentionnellement niés au profit d’une reconnaissance de compétence d’ordre technique et scientifique. Ce constat paradoxal est-il corroboré par la position du BIT dans le champ de la statistique internationale dans les années vingt ?

Un champ en mutation :
nouvelles polarités et rivalités institutionnelles

Comme nous le disions précédemment de manière lapidaire, la statistique internationale a derrière elle une longue histoire lorsque la paix de 1919-1920 procède à la réorganisation institutionnelle de la société internationale. Pionnier dans la pratique des congrès internationaux, le Belge Adolphe Quételet a fondé le Congrès international de statistique dès 1853. La structure disparaît en 1875 après l’échec d’un projet de la Commission permanente constituée en son sein de soumettre à une législation internationale les méthodes nationales d’établissement des statistiques. Les conséquences de cet échec conditionnent la nature de la seconde structure internationale de statistique qui se reconstitue en 1885. En effet, l’Institut international de statistique (ci-après IIS) se caractérise, et ses statuts l’établissent clairement, par sa nature d’association de forme académique, indépendante des gouvernements (se recrutant par cooptation) et ne pouvant émettre que des vœux. Son autorité et sa légitimité ne reposent donc que sur la valeur scientifique de ses travaux mis simplement à la disposition des gouvernements. À partir de 1913, l’IIS dispose d’un Office permanent sis à La Haye et dirigé par Henri Methorst, directeur-général des statistiques des Pays-Bas. Les tâches confiées à l’office sont documentaires et scientifiques : « Réunir, examiner et conserver, dans sa bibliothèque et ses archives, les documents statistiques des différents États et des offices internationaux » ; « faciliter par une action permanente l’unification des méthodes, des questionnaires, des procédés de dépouillement, des modes de publication, de façon que les résultats soient le mieux possible comparables » [11].
En 1919, lorsque sont créées la SDN et l’OIT, l’IIS a derrière lui trente années d’activité et entend bien saisir l’opportunité historique qui se présente pour devenir une organisation internationale à part entière intégrée dans la nébuleuse genevoise et concentrant la totalité du domaine d’expertise statistique. N’était-ce pas en effet le but poursuivi par les fondateurs ? Luigi Bodio, président en exercice de l’IIS, prend à Paris du 11 au 15 octobre 1920 la tête d’une commission chargée par le Conseil de la SDN de rechercher les bases d’une organisation des statistiques internationales. S’il réussit à contrer le dessein d’en confier le mandat au secrétariat de la SDN, il est impuissant lorsque l’assemblée générale de la SDN vote à l’automne 1921 l’ajournement du projet présenté par Lucien March [12]. Ce grand projet ne figure même plus dans les ordres du jour des assemblées de 1922 et 1923. À la tête de l’IIS, la déception est à la mesure du sentiment de répétition de l’échec de 1875 : « Il ne s’agissait ni de porter atteinte à l’indépendance des autres organisations pour dresser des statistiques ; il ne s’agissait pas davantage d’obliger les gouvernements à adopter telle ou telle méthode ». Cela aurait permis d’éviter que la SDN ne produise « des statistiques antiscientifiques, erronées ou insuffisamment impartiales », assène Albert Delatour, le vice président de l’IIS, en se remémorant l’année 1920 [13]. Dans le même temps, Albert Thomas vient de constituer au BIT une division scientifique dont il confie la direction à l’un des membres éminents de la statistique américaine, appelé en 1913 au département du Travail de Washington par le président Wilson comme responsable des statistiques du travail, le Dr Ph. D. Royal-Meeker (1873-1953). La division scientifique se subdivise en cinq sections [14] dont la section des statistiques où deux hommes vont incarner le travail statistique mené pendant l’entre-deux-guerres par le BIT : l’Autrichien Karl Pribram et l’Anglais James Nixon [15]. En dépit du fait que Royal-Meeker comme Pribram sont membres de l’IIS, la filiation historique de la section des statistiques du BIT est à chercher ailleurs, dans l’Office international du travail de Bâle. La statistique de la question sociale était en effet l’une des raisons d’être de cet office, organisme permanent, créé en 1900 et rattaché à l’Association internationale pour la protection légale des travailleurs. Parmi les fondateurs on trouvait des membres éminents du conseil d’administration du BIT comme Arthur Fontaine ou le juriste belge Ernest Mahaim. Or, Stephan Bauer, le directeur de l’Office n’avait pas plus que l’IIS réussi jusqu’en 1914 à créer une statistique sociale internationale en raison des réticences gouvernementales. C’est donc au BIT que l’on retrouve les hommes qui ont soit eu des fonctions dans les offices nationaux de statistiques du travail, soit milité au sein de l’Association internationale pour la protection légale des travailleurs ou de l’Association internationale pour la lutte contre le chômage avant 1914. Comme le dit Albert Thomas en inaugurant la Revue internationale du travail en 1921 : « Un journaliste nous posait un jour cette question : – Croyez-vous que le Bureau international pourra vivre ? – Mais avons-nous répondu à notre interlocuteur surpris, il a plus de vingt ans d’existence ! Le Bureau international du travail continue en fait l’Office de Bâle de l’Association internationale » [16]. Néanmoins, le résultat de la réunion de la commission d’octobre 1920 évoquée précédemment, si elle n’a pas satisfait l’IIS, n’a pas non plus été du goût du BIT et particulièrement d’Albert Thomas. Royal-Meeker en est revenu furieux « en ce qui concerne la manière inadmissible dont on a refusé de traduire son memorandum ou ses interventions » [17]. Et lors de l’assemblée générale de la SDN de 1921, qui exclut tout projet de création d’une organisation internationale des statistiques rattachée au système sociétaire, Albert Thomas charge Royal-Meeker d’obtenir une reconnaissance explicite de la légitimité du BIT dans le domaine des statistiques du travail :
« Je demeure très ferme en ce qui concerne notre ligne de conduite. Nous devons résister à outrance pour que toutes les statistiques concernant le travail demeurent sous le contrôle du BIT et pour que même celles comme
les prix de vie, les prix de gros et de détail qui ont été assumées par nous, demeurent sous votre direction » [18].
Lorsqu’en 1923, l’IIS tient sa première session de l’après-guerre, la section des statistiques du BIT fonctionne déjà depuis trois ans et organise à Genève la même année sa première conférence internationale des statisticiens, posant à l’ordre du jour trois questions importantes : les statistiques des salaires et de la durée du travail, les statistiques des accidents de travail et la question plus controversée, mais promise à un grand avenir, de la classification des industries et professions [19]. Le dépit ressenti par l’IIS est augmenté par la légitimité que le BIT est en passe d’acquérir. De fait, dire que les relations entre les deux institutions sont mauvaises relève du pléonasme. La situation se complique en raison du rôle que va jouer alors le Comité économique et financier de la SDN. On sait qu’Albert Thomas a dû imposer la présence du BIT lors de la Conférence économique de Gênes de 1922, se proposant de fournir désormais des statistiques trimestrielles sur la situation de l’emploi dans les différents pays, à défaut d’avoir pu faire reconnaître au BIT un rôle plus important lors de la conférence. À l’inverse, l’IIS y a reçu une consécration inattendue qui est l’œuvre du Comité économique de la SDN : la conférence, affirmant le caractère nécessaire d’« établissement de principes unitaires pour une statistique de l’économie mondiale », attire l’attention du Conseil de la SDN sur l’œuvre de l’IIS et l’enjoint de créer une Commission mixte associant des membres du Comité économique et de l’Institut international de statistiques [20]. La décision est validée par le Conseil de la SDN en septembre 1922. Ainsi est fondée, à la grande satisfaction de l’IIS à la fin de l’année 1922, la Commission d’étude pour l’unification des méthodes de statistiques économiques :
« La Société des Nations a fait un grand honneur à l’Institut international de statistiques en s’adressant à lui comme l’organisme privé le plus autorisé pour lui donner les avis nécessaires en vue de poursuivre, dans la mesure du possible, l’unification des méthodes des statistiques économiques »,
déclare Albert Delatour quelques mois plus tard devant les membres de l’association [21].
On peut ainsi observer que les rapports de force qui pèsent sur la recomposition du champ de la statistique internationale au milieu des années vingt sont le reflet de la conception libérale alors dominante, qui invalide le raisonnement défendu par le BIT sur l’articulation entre paix économique et paix sociale et qui vise à contrer l’extension du domaine de compétence du BIT. On ne peut cependant qu’être frappé lorsque l’on relit ces phrases prononcées par Georges Theunis, président du Comité préparatoire de la Conférence économique de 1927 lors de sa deuxième session :
« L’œuvre politique pacificatrice entreprise par la Société des Nations ne se comprendrait pas sans une œuvre parallèle dans le domaine économique qui lui est d’ailleurs étroitement lié. Trop de gens croient encore que le domaine politique et le domaine économique sont entièrement différents ; c’est là une erreur profonde et dangereuse, car toute grosse question économique est, par le fait même, une question politique. À l’œuvre de paix politique et de désarmement doivent correspondre la paix et le désarmement économiques. [...] Car le progrès économique n’a pas seulement une importance matérielle, il a aussi une valeur morale. Il permet un développement des peuples dans un sens plus humain. Le travail est le devoir de l’humanité et il doit aussi être sa joie ; travail intellectuel comme travail manuel. Les deux sont intimement liés et si profondément qu’il n’est guère possible de les examiner séparément » [22].
Les conditions de la collaboration ainsi établie avec l’IIS sont pour le Comité économique de la SDN en tout point satisfaisantes : il choisit les questions mises à l’ordre du jour de la Commission mixte en fonction des demandes gouvernementales ; celle-ci n’est qu’un organe technique à caractère consultatif et périodique ; la nature purement académique du partenaire comme son statut d’organisation privée garantissent sa non ingérence dans les questions politiques [23]. De manière concrète, la Commission d’études statistiques est chargée d’examiner les conditions d’établissement de statistiques économiques internationales sur des questions précises. Les questions retenues sont soumises à la Conférence générale de l’IIS d’octobre 1925 à Rome et un rapport final comprenant une série de vœux sur le recensement de la production industrielle est adopté. Ceci fait, les documents repartent au Comité économique qui, après accord du Conseil, les communique aux gouvernements « pour leur examen favorable » [24]. L’IIS se félicite également en la personne de son président, Albert Delatour, des termes de cette collaboration entre une institution de science et d’expérience établie et la Société des Nations, qui « ayant la haute mission de veiller aux multiples contingences et aux considérations d’opportunité [...] envisage les questions du point de vue officiel de chacun des États » [25]. « En plus, ajoute-t-il, les votes des commissions mixtes n’engagent jamais l’Institut » [26]. Ceci permet de sauvegarder l’autonomie de l’IIS et les intérêts de la science sont ainsi préservés. En effet, cette collaboration entre l’IIS et la SDN a abouti en 1928 à la conclusion d’une convention internationale sur un certain nombre de questions déterminées : sur les statistiques du commerce, de la production, des pêcheries et sur les indices de l’activité économique. Cette convention constitue le point d’orgue de la coopération entre les deux institutions. D’ailleurs, le Comité économique, tout en couvrant l’institut d’éloges pléthoriques, se saisit de cette occasion pour mettre un terme à la collaboration avec l’IIS en lui substituant un Comité d’experts gouvernementaux. Une logique d’économie conduit en effet dans cette période le secrétariat de la SDN à supprimer un certain nombre de comités consultatifs : aux organisations privées à caractère consultatif permanent se substitue une individualisation des collaborations externes par le biais d’agents gouvernementaux [27].
Nous sommes alors au lendemain de la Conférence économique de 1927, dont le BIT comme institution a été écarté. Là encore, les collaborations ont été individualisées, comme l’expliquait Gustave Ador devant le comité préparatoire de la conférence un an auparavant :
« Une liaison entre les travaux du Comité préparatoire et ceux des organisations techniques de la Société des Nations et du Bureau international du travail qui se sont efforcés depuis plusieurs années d’élargir dans différents domaines le champ de la collaboration internationale, se trouve assurée par la présence, au sein du Comité, de plusieurs des personnalités qui ont exercé leurs activités au sein des organisations techniques et au conseil d’administration du Bureau international du travail. Comme les autres membres du Comité préparatoire, ils ont été nommés par le Conseil à titre personnel et ne représentent ici ni leur gouvernement, ni aucune organisation. Mais ils nous apportent une expérience précieuse des méthodes ainsi que des difficultés de l’action internationale » [28].
On sait également que les deux projets présentés par Jouhaux et Pugh de création d’une organisation économique autonome, fonctionnant sur le système paritariste et dirigée pour partie par le BIT, ont été récusés lors de la conférence proprement dite [29]. En dépit de la collaboration entre la SDN et l’IIS entre 1922 et 1928 et malgré les deux revers diplomatiques que connaît le BIT lors des conférences de 1922 et de 1927 que nous venons d’évoquer, le ressentiment des dirigeants de l’IIS à l’encontre du BIT est persistant durant les années vingt. La nouvelle organisation n’a-t-elle pas nié l’existence de l’IIS en ne faisant pas appel à elle comme référent scientifique dans le domaine statistique ? Mais plus encore, en érigeant la statistique sociale comme champ autonome et en concevant cette science non pour elle-même mais comme un outil d’étude méthodique des faits sociaux destiné à promouvoir la justice sociale, le BIT s’est délibérément inscrit dans l’action politique et a instrumentalisé la science. Débat de fonds auquel Albert Thomas aurait pu répondre en citant Rabelais : « Science sans conscience n’est que ruine de l’âme ». Toujours est-il que les statisticiens du BIT, donnant des gages de bonne volonté, favorisent la création en 1925 d’une commission mixte avec l’IIS. Mais Albert Delatour présente cette collaboration, lors de la session de 1926, avec condescendance et ironie en commençant par rappeler que le BIT avait failli en ne s’adressant pas dès le départ à l’IIS et en ajoutant que « l’expérience des résultats obtenus par le Comité économique de la Société des Nations de sa collaboration avec nous lui a montré qu’il trouverait, lui aussi, des avantages à nous demander notre avis pour le choix des méthodes des statistiques du travail » [30]. Mais cette collaboration entre les deux institutions ne fait pas long feu. Au lendemain des deux conférences des statisticiens du travail de 1925 et 1926, la capacité productrice de la section de statistiques du BIT est telle que les représentants du BIT semblent dominer le champ de la statistique du travail. La session de 1927 de l’IIS est à ce titre significative. Karl Pribram comme Arthur Fontaine qui sont tous deux présents, interviennent systématiquement sur les questions de statistiques sociales pour signaler, soit que le BIT a déjà traité la question, soit que des travaux sont en cours. C’est ainsi le cas pour les statistiques des accidents du travail qui font l’objet d’un rapport provisoire d’un membre de l’IIS auquel Pribram fait observer que le BIT s’en occupe déjà et tient à sa disposition les documents nécessaires. Le même échange se répète concernant les statistiques du logement au sujet desquelles Pribram informe les membres de l’IIS de l’existence d’un examen approfondi de la question par le BIT en collaboration avec l’Union internationale des villes [31]. Le contexte est tel que certains membres de l’IIS en viennent à douter de l’utilité de l’Office permanent de La Haye, des publications périodiques, et envisagent de modifier les statuts [32]. L’un des promoteurs d’une réforme de l’institution n’est autre que son vice-président, l’Américain Walter F. Willcox. Fondateur de l’enseignement de la statistique aux États-Unis, partisan de l’école de la Cornell University, membre éminent de l’American Statistical Association, Willcox a collaboré avec le BIT dans le domaine des statistiques des migrations internationales entre 1924 et 1928. Lors d’une table ronde de l’American Statistical Association en 1930 sur les relations extérieures, il insiste sur les problèmes auxquels est confronté l’Institut depuis la guerre, avec la nouvelle configuration internationale [33]. Lors de la session de Varsovie de 1929, un comité spécial chargé de la modification des statuts est constitué. On sait aujourd’hui qu’il est le principal acteur d’une révision des statuts qui a finalement été réalisée en 1933-1934. Il est également l’homme de la réorganisation générale de l’IIS en 1946-1947, et de son intégration, cette fois mieux réussie, dans la nébuleuse onusienne [34]. Dans l’intervalle, Henri Methorst, directeur de l’Office permanent de l’IIS choisit de reprendre la formule de commission mixte inaugurée avec le Comité économique en prenant contact avec les différents organes techniques de la Société des Nations. Ainsi, il conclut en 1927 un accord avec l’Institut international de coopération intellectuelle, en 1928 avec l’Organisation d’hygiène, en 1929 avec l’Organisation des transports et du transit au sujet de la statistique des chemins de fer. Toujours en 1929, Methorst prend personnellement contact avec l’Union internationale des villes pour lui proposer une collaboration comparable [35]. Or, depuis avril 1925, une collaboration active existe entre le BIT et l’Union internationale des villes. Celle-ci a abouti en 1928 à la tenue d’une conférence internationale de statisticiens à Munich sur la question de l’uniformisation de la statistique de l’habitation. D’où l’initiative prise par Methorst quelques mois plus tard. Comme nous avons pu le voir, après quelques années de flottement, l’IIS, à défaut de parvenir à une organisation centralisée du domaine de la statistique internationale, met sa capacité d’expertise au service des nouvelles structures coopératives et techniques existantes.
Cette rivalité institutionnelle s’inscrit en vérité dans un débat plus général sur la légitimité du champ de la statistique du travail particulièrement vif au milieu des années vingt. Ainsi, lors d’une conférence donnée par Sir Henry Rew, trésorier de l’IIS en 1924, devant la Royal Statistical Society à Londres, celui-ci conteste ouvertement l’expression « statisticiens du travail ». Il dit n’y voir aucun sens précis ni dans la composition des conférences du BIT ni dans leurs ordres du jour. Les recherches du BIT sur les statistiques du coût de la vie ou sur la classification des industries ne sont-elles pas aussi importantes pour l’étude des conditions économiques et sociales générales des pays considérés ? La spécialisation ne doit pas être encouragée, conclut-il. Karl Pribram de répondre dans un article virulent qui paraît dans la Revue internationale du travail peu après : cette question n’est ni anodine, ni académique, explique-t-il, car en vérité elle pose la question fondamentale de la délimitation de la compétence du BIT. Ainsi, la statistique du travail est née des besoins pratiques des administrations nationales au tournant du siècle et non de présupposés théoriques. Par ailleurs, elle n’est pas une science indépendante mais a été conçue au départ comme une technique, une méthode au service d’une science, la « politique sociale ». Les protagonistes de la politique sociale sont d’accord depuis la seconde moitié du XIXe siècle en dépit de leurs divergences pour « s’opposer à la thèse de l’École libérale » et promouvoir une « intervention consciente dans la vie économique ». Ainsi, la tâche de la statistique du travail est adossée à celle de la politique sociale. Il s’agit d’étudier les faits de la vie économique et sociale, les maux observés ou pressentis, en vue de la réforme projetée en faveur d’une amélioration des conditions de vie des classes défavorisées [36]. En conséquence, achève Karl Pribram, « tout phénomène de la vie économique ou sociale peut être abordé par la statistique du travail du point de vue de la politique sociale ». L’étude statistique en elle-même ne fournit aucun élément sur ce qu’il convient de considérer dans une société comme un état idéal ou désirable. Ce sont des considérations de justice, de morale, d’opportunité, ou d’hygiène qui déterminent le travail scientifique et lui donnent son sens [37]. On observe ainsi les différences de procédures de légitimation par l’expertise entre une institution privée à caractère technique héritée du XIXe siècle, restée dans un rapport de subordination envers l’acteur étatique et l’organisation internationale issue du nouvel ordre mondial, qui, participant à l’émergence de nouveaux acteurs transnationaux, est également orientée vers la reconnaissance d’un droit social international comme élément des droits de l’homme.

La légitimité statistique du BIT en perspective

Dans l’œuvre entreprise par le BIT pour définir les principes généraux de la méthodologie des statistiques du travail et proposer des normes, les conférences internationales de statisticiens du travail organisées par l’institution ont joué pendant l’entre-deux-guerres comme après 1945, un rôle central. Elles ont promu des pratiques de travail collectif, ont suscité à l’amont comme à l’aval de nombreuses études et recherches (22 volumes thématiques publiés dans la Série N des Études et Documents, 21 articles de fond dans la Revue internationale du travail) et ont permis d’établir une périodicité des publications statistiques (suppléments statistiques dans chaque numéro de la revue, Annuaire des statistiques du travail annuel à partir de 1935). Six conférences organisées à Genève par le BIT jalonnent la période qui nous intéresse :

Première conférence octobre-novembre 1923 - Classification des industries et professions pour l’établissement des statistiques du travail
  • Statistiques des salaires et de la durée du travail
  • Statistiques des accidents du travail
Deuxième conférence avril 1925 - Statistiques du coût de la vie
  • Comparaison internationale des salaires réels
  • Classification des industries
  • Statistiques du chômage
Troisième conférence octobre 1926 - Enquêtes sur les budgets familiaux
  • Classification des industries
  • Statistiques des conventions collectives
  • Statistiques des conflits du travail
Quatrième conférence mai 1931 - Comparaisons internationales des salaires réels
Cinquième conférence octobre 1932 - Statistiques des migrations internationales
Sixième conférence septembre-octobre 1937 - Convention concernant les statistiques des salaires et des heures de travail

Trois autres conférences internationales d’experts statisticiens de la question sociale se tiennent dans ces années. Le BIT en est le partenaire principal mais non l’initiateur. Il en assure le secrétariat et les études préliminaires. La première concerne la coopération avec les États-Unis, question qui en dépit de l’échec de son voyage de 1922, garde toute son importance aux yeux d’Albert Thomas. Rappelons cet appel vibrant au réformisme lancé en avril 1921 dans le deuxième numéro de la Revue internationale du travail par John Rockefeller, président du Board of Rockefeller Foundation et directeur du Bureau américain d’hygiène sociale [38]. En dépit du fait que le président Wilson avait accueilli à Washington la conférence fondatrice en 1920, les États-Unis ne deviennent membres de l’OIT qu’en 1934. La Fondation Carnegie insiste sur l’importance de cet événement auquel elle consacre un numéro spécial d’International Conciliation, rédigé de concert par Edward Phelan (le directeur adjoint du BIT), Manley Hudson (éminent juriste internationaliste, membre du Service juridique de la SDN dans les années vingt) et James Shotwell (historien, directeur de la Division économique et historique de la Fondation Carnegie et directeur également des programmes internationaux du Social Science Research Council dont nous reparlerons ci-après) [39]. Si aucun contact officiel d’importance n’existe entre les États-Unis et le BIT jusqu’en 1934, les échanges sont néanmoins nombreux dans le domaine documentaire et scientifique et particulièrement dans la standardisation de la statistique internationale. Ces échanges sont le fait de personnalités ou d’institutions privées, en liaison soit avec Albert Thomas directement, soit par l’intermédiaire du Bureau de correspondance du BIT aux États-Unis, dirigé par Leifur Magnusson [40]. Des programmes et actions ponctuelles du BIT sont financés par le National Bureau of Economic Research en 1925 (enquête sur les statistiques des migrations internationales, 6 000 $), par l’Université de Chicago en 1925 (étude sur les allocations familiales en Europe, 1 500 $), par Edward A. Filene en 1925-1930 (installations techniques pour les conférences internationales du BIT), par l’Industrial Relations Councellors Inc. en 1926-1931 (service volontaire de conseillers permanents) et en 1930 (étude sur les relations industrielles, 12 000 $), par l’American Federation of Labor en 1926-1930 (dons en nature à la mémoire de Samuel Gompers) et par le Twentieth Century Fund en 1929 (étude sur les statistiques comparées du coût de la vie dans les villes américaines et européennes pour la Ford Motor Company, 25 000 $) [41].
En ce qui concerne les conférences, le Social Science Research Council (ci-après SSRC) est l’initiateur en 1929 et 1930 de deux conférences internationales sur l’uniformisation des statistiques des salaires qui réunit les experts de six pays industriels : Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Royaume-Uni [42]. Fondé aux États-Unis en 1924 sur initiative de l’American Political Science Association, le SSRC est né de l’association avec l’American Economic Association et l’American Sociological Society, sous la présidence du Professeur Merriam. Très tôt l’American Statistical Association entre dans cette structure de coordination qui a pour objet de financer des projets de recherche, des colloques et conférences et de soutenir le développement des sciences sociales aux États-Unis [43]. Le SSRC est organisé en comités par domaine de recherche. Il existe un comité des statistiques sociales dans lequel sont associés association philanthropique, agents administratifs et personnalités universitaires : Shelby Harrison et Ralph Hurlin de la Russell Sage Foudation, Luther Gulick et Horatio Pollock pour la ville de New-York (Bureau municipal de recherches et Département d’hygiène mentale), Wayne Mc Millen et William Ogburn de l’Université de Chicago. Cette formule d’association donne un élan considérable à la recherche théorique tout en décloisonnant le domaine scientifique. Ainsi, à la demande de l’American Statistical Association, le SSRC valide en 1927 un programme de recherche international sur les statistiques des salaires [44]. L’année suivante ont lieu les premiers contacts de l’association américaine de statistiques avec Albert Thomas à Genève. La présidente du comité des statistiques gouvernementales du travail de l’American Statistical Association, Miss Van Kleeck établit avec lui les bases d’une collaboration permanente entre les deux institutions et le représentant du BIT, Leifur Magnusson, devient membre du Comité des statistiques sociales de l’American Statistical Association [45]. Elle se poursuit dans les années suivantes sur la question de l’uniformisation des statistiques des bureaux publics de placement. Ainsi, les représentants de l’American Statistical Association suivent les avis du BIT sur les pays où enquêter, travaillent en coordination avec la section des statistiques et fondent leurs enquêtes sur le matériel documentaire mis à leur disposition à Genève [46].
La seconde collaboration externe du BIT en matière de conférences internationales de statisticiens concerne une organisation d’abord européenne mais en voie d’internationalisation : l’Union internationale des villes (ci-après UIV). Elle aboutit à une conférence qui se tient en 1928 à Munich sur les statistiques du logement ouvrier. L’UIV a été fondée à Gand en 1913 mais son véritable essor commence dans les années vingt, au lendemain du second congrès d’Amsterdam de 1924 [47]. L’organisation, fortement influencée par les résolutions de la Conférence panaméricaine de Santiago du Chili de 1923 en faveur de la diffusion des principes intercommunaux sur l’ensemble du continent américain, et soutenue financièrement par le philanthrope Ernest Solvay, entend concentrer et rediffuser l’œuvre documentaire et législative des unions nationales des villes. L’association bénéficie d’un contexte favorable, après que la proposition de Cuba de favoriser l’intermunicipalité « comme une nouvelle forme de coopération entre les peuples », ait été adoptée par l’Assemblée générale de la Société des Nations en septembre 1924 [48]. Aussitôt, le directeur du Comité exécutif de l’UIV, Émile Vinck (sénateur, directeur de l’Union des villes et communes belges) vient rencontrer à Genève Albert Thomas et pose les jalons d’une collaboration future sur les statistiques du logement ouvrier. Comme l’explique Émile Vinck : « l’administration des villes est devenue une science, leur urbanisation relève de la science et de l’art », et il ajoute : « l’œuvre de systématisation, d’organisation, de technicisation est fondée » [49].
Lors du IIIe congrès de l’UIV qui se tient à Paris à l’automne 1925, le BIT délègue Edgar Milhaud. Celui-ci se félicite du fait que la collaboration entre les deux organisations soit devenue effective en avril 1925 et en précise les modalités. Un premier volet est constitué d’échanges documentaires. Le BIT trouve là un moyen de diffuser ses études de portée nationale ou internationale. Fait plus important, il obtient une source permanente d’informations brutes concernant les réalités urbaines et ouvrières mais aussi les initiatives et coopérations locales des municipalités en Europe comme sur le continent américain. Cette articulation entre le global et le local est caractéristique d’une perspective défendue par Albert Thomas d’agir au niveau national mais de favoriser également des réseaux transnationaux d’échange d’expériences locales infra-nationales. Comme dans le second XXe siècle, les processus de globalisation opèrent une dialectique permanente avec le local. Ainsi, le BIT obtient de l’UIV des données sur les questions d’hygiène publique (réglementations municipales des industries insalubres, services d’hygiène industrielle, inspections médicales du travail), sur les expériences municipales en matière d’orientation professionnelle, sur les loisirs ouvriers, sur les régies semi coopératives ou semi municipales, sur les politiques municipales du logement, qui manquent au BIT. Un autre volet de coopération concerne la collaboration scientifique. Edgar Milhaud insiste devant les congressistes de l’UIV sur l’importance de l’action du BIT en matière d’uniformisation des méthodes statistiques. Il souligne que « dans le domaine des statistiques municipales, le manque de comparabilité est souvent plus grand encore que dans le domaine des statistiques nationales » [50]. Le congrès de 1925 décide donc de commencer par une étude sur la détermination des méthodes statistiques et de terminologie concernant le logement, domaine statistique particulièrement disparate. C’est l’objet de la conférence de 1928 [51].
Si l’on tente de dresser un panorama des domaines de la statistique du travail traités par le BIT dans les deux décennies de l’entre-deux-guerres et de leur portée à long terme, on constate que les avancées sont inégales [52]. Commençons par signaler les domaines qui ne seront étudiés qu’après 1945. Il s’agit sans surprise des statistiques du sous-emploi et de la sécurité sociale. Signalons également que la statistique des maladies professionnelles ne fera l’objet d’études approfondies du BIT qu’à partir de 1954. Pour le reste, l’établissement de normes internationales en matière de statistiques du travail repose pour le BIT sur la question fondamentale de la classification des branches d’activité économique par industrie et des professions, celle-ci déterminant la présentation des données relatives aux différentes branches des statistiques. De fait, cette question est l’une des premières étudiée et placée à l’ordre du jour de la première conférence de 1923 avec une étude détaillée des pratiques nationales existantes [53]. Dès 1923 cependant, la question du classement des types de professions est mise à l’écart car elle soulève trop de difficultés techniques en termes comparatifs. C’est le même constat que fait en 1938 le Comité d’experts statisticiens de la SDN lorsqu’il se penche sur la question. Ainsi, il faut attendre la Conférence des statisticiens du BIT de 1947 pour qu’une classification internationale soit établie, validée par les Nations unies en 1950. Par contre, en ce qui concerne la classification des industries, la question est sans surprise l’objet d’une concurrence entre le BIT et le Comité économique de la SDN après la Conférence économique de 1927, et ceci en dépit de l’avancement lors des conférences du BIT de 1925 et de 1926 des travaux d’uniformisation. En effet, la Convention internationale de 1928 sur les statistiques économiques évoquée dans la partie précédente et signée à l’initiative de la SDN comprend une disposition chargeant le nouveau Comité d’experts statisticiens de la SDN de la question de la préparation d’une classification des industries [54]. Ainsi, c’est la Commission de statistiques des Nations unies qui prend la relève au lendemain de la guerre et fait adopter la classification internationale type de toutes les branches d’activité économique en 1948.
La question des statistiques du chômage a une histoire ancienne. Elle est l’objet des premières publications du BIT dès 1921 et est traitée lors de la seconde conférence de 1925. Mais on sait que la comparabilité des statistiques du chômage est marquée par le problème permanent des sources disponibles : les données utilisées sont généralement celles de l’assurance-chômage et sont insuffisantes ou trop partielles pour établir de véritables comparaisons internationales. Par ailleurs, les méthodes de compilation et les définitions du chômeur varient. Ainsi, les chiffres présentés sont souvent au-dessous des réalités. Pourtant, le BIT parvient à publier au milieu des années trente des données périodiques émanant de 35 pays et surtout, produit à partir de 1934 un nombre-indice international du niveau général du chômage combinant les fluctuations de seize pays importants à l’aide d’un système de pondération. Le mérite en revient au sein de la Section des statistiques à John Lindberg dont on peut suivre la formalisation de la méthode dans les articles qu’il publie dans la Revue internationale du travail [55]. Là encore, les travaux du Comité d’experts de la SDN rencontrent ceux du BIT en 1938, par le biais de la définition de la notion de population active, mais il faut attendre les années quarante et cinquante pour que l’apparition du concept de « main d’œuvre » et la nouvelle méthode d’enquête par sondages renouvellent les techniques comparatives du BIT (conférences de 1947 et 1954).
Les statistiques des salaires, du coût de la vie et des conditions de vie des familles occupent une large place dans l’activité de la section des statistiques du BIT durant l’entre-deux-guerres (cinq volumes des « Études et Documents » y sont consacrés, une dizaine d’articles dans la revue) et constituent l’objet des échanges les plus fructueux avec les États-Unis. Ces questions sont à l’ordre du jour de toutes les conférences entre 1923 et 1937 ainsi que de celles organisées par le SSRC en 1929-1930. Elles sont enfin l’objet de l’enquête de 1929 pour la Ford Motor Company et de la Convention sur les salaires de 1938 [56]. Il s’agit d’abord d’établir un nombre-indice des salaires et de parvenir à effectuer des comparaisons internationales des salaires réels en s’inspirant des méthodes adoptées en Grande-Bretagne depuis la fin du XIXe siècle par le ministère du Travail pour les comparaisons entre certaines villes du pays, et des travaux de la Royal Statistical Society que l’Anglais J. Nixon de la section des statistiques du BIT connaît bien. Vient ensuite l’établissement d’un nombre-indice du coût de la vie à partir des statistiques des prix à la consommation pondérés par les données disponibles concernant les budgets familiaux [57]. Vient enfin une évaluation des conditions de vie des familles par un calcul des indices du pouvoir d’achat des salaires (mise en relation de la variation des gains effectifs et de la variation du coût de la vie). C’est sur ces questions que la légitimité du BIT va être établie de la manière la plus durable et sa réactivité aux nouveaux problèmes qui surgissent avec la Seconde Guerre mondiale lui permettra de la conserver : nouvelles méthodes d’échantillonnage, adaptation des critères aux pays peu développés, etc. [58]
Reste un dernier domaine, dont il faut signaler l’importance pour le BIT : les migrations internationales. Entre 1922 et 1932, le BIT fait une œuvre d’envergure dans le domaine des statistiques migratoires fondée sur le mandat confié par la Commission internationale de l’émigration instituée par la Conférence internationale du travail à sa première session de Washington (1919). Cette commission, qui bénéficie de l’énergie déployée par Louis Varlez à la tête de la Section des migrations du BIT, propose en 1921 de recommander aux gouvernements de communiquer régulièrement au BIT les informations disponibles concernant l’immigration et l’émigration. La proposition est validée lors de la conférence de l’OIT de 1922 qui demande également au BIT de faciliter la coordination internationale des statistiques des mouvements migratoires par une définition commune des termes « émigrants » et « immigrants », une uniformisation des méthodes de classification et de compilation. Quatre numéros de la collection « Études et Documents » du BIT sont consacrés entre 1924 et 1932 à cette vaste question : trois d’entre eux visent à présenter un panorama mondial des mouvements migratoires et le dernier est plus spécifiquement consacré aux questions méthodologiques qui sont au centre de la Conférence des statisticiens des migrations d’octobre 1932 [59]. Dans ce domaine également, l’impulsion donnée par le Social Science Research Council américain est déterminante : sa décision de procéder en 1924 à une vaste enquête statistique des mouvements migratoires depuis le XIXe siècle, dont la direction est confiée au National Bureau of Economic Research en la personne du professeur Walter Willcox, aboutit à son exécution et à sa publication par le BIT lui-même en 1929 [60].

Si l’on peut conclure en considérant que la légitimation par l’expertise se vérifie pour le BIT dans le domaine des statistiques internationales, il n’en reste pas moins vrai que la lecture des procès-verbaux des conférences internationales qu’il organise permet de mesurer les limites et imperfections de la production statistique dans cette période. On est frappé de l’empirisme dominant et de la foi dans une catégorisation comptable des réalités sociales au détriment de la méthode descriptive. L’établissement de catégories internationales quantifiables se heurte pourtant à la diversité des entités réelles, aux catégorisations nationales préétablies ou encore aux objectifs propres des structures collectant les informations brutes. Ainsi en est-il notamment des statistiques des conventions collectives ou encore des statistiques des réfugiés sans emploi dont le BIT assure le placement dans les années vingt, que nous avions analysées dans une précédente étude [61]. Cependant, cette appréciation critique ne rend pas compte de la conception qui fonde l’usage de l’outil statistique et les objectifs qui lui sont assignés. La relation établie par Albert Thomas entre science et action est celle du rapport entre moyens et fin et plusieurs objectifs sont visés : la reconnaissance institutionnelle de l’organisation et l’acquisition d’une légitimité incontestable dans le domaine de l’expertise sociale, mais également l’affirmation du lien indissoluble entre le domaine économique et social et une reformulation du paradigme de justice sociale.



[1] Cette étude s’inscrit dans la continuité de nos recherches récentes sur le Bureau international du travail : « Enjeux de catégorisations et migrations internationales. Le Bureau international du travail et les réfugiés (1925-1929) », Revue européenne des migrations internationales, vol. 21, n° 3, 2005, p. 95-122 ; « Enjeux de légitimation d’une organisation internationale : Albert Thomas et le Bureau international du travail (1920-1932) », colloque « Aristide Briand », à paraître ; « Allemands, Belges et Français à l’OIT pendant l’entre-deux-guerres », communication au colloque « Ces chers voisins : l’Allemagne, la Belgique et la France en Europe du xixe siècle au xxe siècle », Strasbourg, 24 mars 2006.

[2] Marcel Van den Linden, Transnational Labour History. Explorations, Aldershot, Ashgate, 2003. Recueil d’articles dont : « Crossing the Borders of US-American Labour History », p. 143-153. Partiellement paru sous le titre : « Transnationalizing American Labor History », Journal of American History, n° 86, 1999, p. 1078-1092 ; Jill Murray, Transnational Labour Regulation : The ILO and EC compared, La Haye, Kluwer Law International, 2001.

[3] Fondation « Pour la science », Centre international de synthèse, La statistique et ses applications. Les problèmes qu’elle soulève, Paris, PUF, 1944, p. 11.

[4] Albert Thomas, « L’Organisation internationale du travail », Revue internationale du travail (ci-après RIT), n° 1, janvier 1921, p. 17.

[5] Christian Topalov, Naissance du chômeur (1880-1910), Paris, Albin Michel, 1994.

[6] Arthur Fontaine, « De la statistique du travail », Revue d’économie politique, n° 11, novembre 1896, p. 880.

[7] Bureau international du travail, Les baromètres économiques. Rapport présenté au Comité économique de la Société des Nations, Genève, BIT, Études et Documents, Série N, n° 5, 1924, 62 p.

[8] Depuis 1923, le BIT est associé au Comité mixte des crises économiques. Le rapport de ces experts souligne d’ailleurs le caractère inabouti des méthodes existantes. SDN, Comité économique, Rapport au Conseil sur la 21e session, 11 mars 1927, C. 103 (1). M. 48. 1927. II. Les membres sont : Dr Basch, Professeur Bowley, M. Flux (président), Dr Furlan, professeur Gini, M. March, M. Methorst (remplacé par Jonkheer de Bosch Kemper), professeur Olbrechts, Dr Wagemann (Annexe 4 du rapport du Comité d’experts pour la question des baromètres économiques, p. 21-23).

[9] Selon l’expression d’Alain Desrosières, les outils statistiques permettent de « découvrir et de créer des êtres sur lesquels prendre appui pour décrire le monde et agir sur lui », La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La Découverte, 2000 (rééd.), p. 9.

[10] Albert Thomas, « Justice sociale et paix universelle. Réflexions sur un texte », La Revue de Paris, n° 6, 15 mars 1924, p. 241-261.

[11] Bulletin de l’Institut international de statistique, tome xxiii, 1928, p. 246-247.

[12] Bulletin de l’Institut international de statistique, tome xxi, 1924, p. 30.

[13] Ibid., p. 35.

[14] Les autres sections sont : la section des renseignements (dépouillement systématique des publications périodiques nationales et publication dans les Informations quotidiennes) ; la section de législation du travail (traduction et publication des législations nationales du travail dans la continuité de l’Office de Bâle) ; la section des publications (édition de toutes les publications du BIT) ; la bibliothèque du BIT (constituée à partir de la bibliothèque de l’Association internationale pour la protection légale des travailleurs).

[15] Karl Pribram est arrivé en juin 1921 à la tête de la section. Il quitte le poste en 1928 (son dossier personnel est absent des archives du BIT). James Nixon (1888-1985) vient de la section des statistiques du ministère anglais du Travail. Il est recruté en avril 1920 par le BIT. Il succède à Pribram à la tête de la section et y reste jusqu’à la guerre. Archives du BIT (ci-après ABIT), dossiers du service du personnel, p. 153.

[16] Albert Thomas, « L’Organisation internationale du travail », RIT, n° 1, janvier 1921, p. 17.

[17] Note d’Albert Thomas, 18 octobre 1920. ABIT, L 23/2/1.

[18] Note d’Albert Thomas, 11 octobre 1921. ABIT, L 23/2/1.

[19] Bureau international du travail, La conférence internationale des statisticiens du travail. Rapport. 29 octobre-2 novembre 1923, Genève, BIT, mars 1924. La conférence est présidée par Armand Julin, secrétaire général du ministère du Travail et de l’Industrie belge.

[20] Bulletin de l’Institut international de statistique, tome xxi, 1924, p. 24.

[21] Ibid., p. 38.

[22] SDN, Comité préparatoire de la Conférence économique internationale, Rapport au Conseil sur la deuxième session du Comité, 25 novembre 1926, C. 638. M. 257, 1926, II, p. 7.

[23] SDN, Comité économique, Rapport au Conseil relatif à la 11e session, 11 mars 1924, p. 3-5. C. 90 (1). M. 33,1924, II.

[24] SDN, Comité économique, Rapport au Conseil sur les 19e et 20e sessions, 3 septembre 1926, C. 510. 1926, II. p. 6 (annexe 5 : Vœux et avis adoptés par l’IIS au cours de sa 16e session, p. 32-34.)

[25] Bulletin de l’Institut international de statistique, tome xxiv, 1930, p. 41-42.

[26] Bulletin de l’Institut international de statistique, tome xxv, 1932, p. 59-60.

[27] Ce Comité d’experts statisticiens de la SDN se réunit en 1933, 1935 et 1937 et sa composition varie en fonction des sujets d’étude. Ce comité sera transformé après 1945 en Commission de statistique des Nations unies au mandat élargi.

[28] Discours inaugural de Gustave Ador, président du Comité préparatoire de la Conférence économique internationale. SDN, Rapport sur la 1re session du Comité, 1er mai 1926. C. 270. M. 105, 1926, II. p. 5. On peut effectivement constater la présence de Jouhaux, de Mertens, d’Oudegeest et de Pugh au sein du comité préparatoire.

[29] SDN, Actes de la Conférence économique internationale tenue à Genève du 4 au 23 mai 1927, vol. 1, annexe VI, p. 186, C. 356. M. 129, 1927, II.

[30] Bulletin de l’Institut international de statistique, tome xxii, 1926, p. 49.

[31] Bulletin de l’Institut international de statistique, tome xxiii, 1928, p. 127 et 137.

[32] Ibid., p. 176.

[33] Dana Durand, « Summary of the round table discussion of the relation of the American Statistical Association to the international statistics », Journal of the American Statistical Association, 137A, xxvi, mars 1931, p. 58-60.

[34] William Leonard (directeur du Bureau des statistiques, ONU), « Walter F. Willcox : Statist », The American Statistician, 15-1, février 1961, p. 16-19 ; « L’Institut international de statistiques », Bulletin international des sciences sociales, vol. IV, 4, 1952, p. 762-765 ; Stuart A. Rice, « International Statistical Institute, Inter American Statistical Institute and United Nations », Revue de l’Institut international de statistique, 13/1-4, 1945, p. 5-8 ; James W. Nixon, A History of the IIS (1885-1960), La Haye, IIS, 1960.

[35] IVe Congrès international des villes et pouvoirs locaux, Séville-Barcelone, mars 1929, Bruxelles, UIV, 1929, vol. IV, documents et délibérations, rapports complémentaires, p. 104.

[36] Karl Pribram, « Les tâches de la statistique du travail », Revue internationale du travail, n° 4, vol. 14, octobre 1926, p. 469-509. Citations p. 500-501.

[37] Pour une mise en perspective : Alain Desrosières, « Enquêtes statistiques et réformisme social », Vie sociale, n° 2-3, mars-juin 1996, p. 19-26.

[38] « L’esprit de collaboration dans l’industrie », RIT, vol. II, n° 1, avril 1921, p. 3-17.

[39] « The International Labour Organisation. Membership of the United States and its Possibilities », International Conciliation, n° 309, avril 1935, p. 105-151. Deux Américains deviennent membres du Conseil d’administration de l’OIT et John Winant devient directeur adjoint du BIT.

[40] Ursula Hubbard, « The cooperation of the United States with the League of Nations and the International Labour Organization », International Conciliation, n° 274, novembre 1931, p. 817.

[41] L’homme d’affaire progressiste Edward Filene avait été le fondateur en 1919 du Twentieth Century Fund à New York.

[42] The Social Science Research Council, Annual Report, 1929-1930 with Officers and Committees for 1930-1931, New-York, 1930.

[43] Donald Young, « Organization for research in the social sciences in the United States », International Social Sciences Bulletin, vol. 1, 3-4, 1949, p. 99-107. L’auteur est sociologue, directeur de la Russel Sage Foundation qui est fortement impliquée dès la création de la SSRC dans cette politique de la recherche.

[44] Journal of the American Statistical Association, n° 161A, vol. xxiii, mars 1928, p. 190-191.

[45] Journal of the American Statistical Association, n° 165A, vol. xxiv, mars 1929, p. 265-270. Le détail des entretiens avec Albert Thomas y est consigné : Lettres d’Albert Thomas à Miss Van Kleeck, 27 juillet et 29 octobre 1928. ABIT, T 110/1 : « Il est si rare que des travailleurs scientifiques du Vieux et du Nouveau Monde puissent se sentir si complètement en accord que je tiens vraiment à vous exprimer toute la joie que nos conversations m’ont apportée ».

[46] Journal of the American Statistical Association, n° 173A, vol. XXVI, mars 1931, p. 275-276. L’enquête concerne la Suisse, la France, l’Allemagne, la Grande-Bretagne, la Suède, l’Italie et le Canada.

[47] L’UIV rassemble 300 villes et communes de 35 pays différents en 1925. Ce chiffre s’élève à 52 000 en 1929.

[48] IIe Congrès international des villes, Amsterdam 30 juin-1er juillet 1924, Bruxelles, Union internationale des villes, 1924, p. 22

[49] IIIe congrès international des villes, tenu à Paris en 1925, Bruxelles, Union internationale des villes, vol. I-II, p. 30, rapport général d’Émile Vinck, secrétaire général - directeur.

[50] Ibid., p. 33-36. « Relations entre l’Union internationale des villes et le BIT », communication d’Edgar Milhaud, professeur à l’Université de Genève et délégué du BIT.

[51] IIIe congrès international des villes, tenu à Paris en 1925, Bruxelles, Union internationale des villes, vol. IV-VI, p. 66.

[52] Le BIT a produit trois synthèses concernant son œuvre en la matière : BIT, La standardisation internationale des statistiques du travail. Aperçu de l’œuvre du BIT et des différentes conférences internationales, Genève, coll. « Études et Documents », n° 19, 1934 ; augmenté et réédité uniquement en anglais en 1943 sous le même titre, coll. « Études et Documents », n° 25 ; BIT, La normalisation internationale des statistiques du travail, Genève, 1959, coll. « Études et Documents », nouvelle série, n° 53.

[53] BIT, Systèmes de classification des industries et des professions, Genève, coll. « Études et Documents », 1923.

[54] SDN, Statistiques de la population active. Définitions et classifications recommandées par le Comité d’experts statisticiens, Genève, Études et rapport sur les méthodes statistiques, n° 1, 1938, II. A. 12.

[55] Ils paraissent en 1932 (vol. 26, p. 507-529), en 1934 (vol. 29, p. 500-529) et en 1937 (vol. 35, p. 636-673). John Lindberg poursuivra sa carrière au sein des Nations unies après la guerre.

[56] « The Convention of Statistics on Wages and Hours may therefore be described not only as the first Convention on Labour Statistics also as the first International Statistical Convention the application of those whose provisions is subject to international supervision », J. Nixon, « An International Convention on statistics of wages and hours of work », Journal of the Royal Statistical Society, n° 101, vol. 4, 1938, p. 730.

[57] BIT, Méthodes pour mener des enquêtes sur les budgets familiaux, Genève, coll. « Études et Documents », 1926 ; H. Staelhe, « An international enquiry into living costes », Revue internationale du travail, vol. 26, 1932.

[58] BIT, La septième conférence internationale des statisticiens du travail, Genève, 1952.

[59] Les trois questions à l’ordre du jour sont la définition des migrants, la détermination du champ des statistiques des migrations et le choix des méthodes de compilations : « Une conférence internationale des statisticiens des migrations », RIT, vol. 27, janvier 1933, p. 1-19.

[60] International Migrations, vol. I : Statistics. Compiled on behalf of the ILO, Geneva, with introduction and notes by Imre Ferenczi and edited on behalf of the National Bureau of Economic Research by W Willcox, New-York, 1929, 1112 p.

[61] « Enjeux de catégorisations et migrations internationales… », op. cit.


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